VIII SA/Wa 1116/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot /sprawozdawca/, Protokolant Referent – stażysta Urszula Sieradz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] spółka z o.o. z siedzibą w B. (skarżąca, beneficjent, spółka) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (Kierownik ARiMR, organ I instancji) Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na 2007 rok. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: W dniu [...] maja 2007 r. spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW do gruntów rolnych na 2007 rok. Do płatności zadeklarowane zostały następujące działki rolne: [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...], [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...], [...] (nr [...]), [...] (nr [...]), [...], [...] (nr [...]), [...], [...] (nr [...]). Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych do przyznania wnioskowanej płatności wynosiła [...] ha. W dniach [...] czerwca 2008 r. i [...] września 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski (transferowe spółek cywilnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz spółki z o.o. "[...]") o przyznanie jednolitej płatności obszarowej lub płatności uzupełniającej (w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego) oraz płatności ONW (w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części), w których spółki te wnioskowały o wstąpienie przez nie na miejsce skarżącej do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 r. Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów stanowiących integralną część porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczeń przejmujących posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z dnia [...] kwietnia 2008 r., organ I instancji stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r., skarżąca przeniosła posiadanie wszystkich działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności na 2007 rok. W dniu [...] grudnia 2010 r. organ I instancji wydał decyzję odmawiającą przyznania skarżącej wnioskowanej płatności. Na skutek odwołania strony decyzja ta utrzymana została w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 473/11, po rozpoznaniu skargi strony, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, że decyzja w sprawie ONW powinna, co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. W przedmiotowej sprawie złożony przez stronę wniosek o przyznanie płatności ONW odnosił się do roku 2007, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana została po zakończeniu roku kalendarzowego, którego dotyczył wniosek strony, bowiem zaistniała dopiero w roku 2008. W roku 2007 natomiast, strona, przy założeniu spełnienia ustawowych przesłanek uzyskania płatności ONW, miała prawo złożyć wniosek o przyznanie takowych płatności. Dokonana w roku 2008 zmiana stanu faktycznego polegająca na przeniesieniu posiadania zadeklarowanych we wniosku na rok 2007 działek rolnych, nie miała wpływu na prawo do przyznania stronie płatności ONW na 2007 rok. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 52/12 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) rozpoznając sprawę na skutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego orzekł o jej oddaleniu. Ponownie rozpoznając sprawę Kierownik ARiMR wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień i dokumentów w zakresie prowadzenia produkcji rolniczej jako samodzielny podmiot. Następnie organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję Nr [...], którą odmówił przyznania skarżącej płatności ONW na rok 2007 ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448, zwane dalej rozporządzeniem ONW), w związku ze stworzeniem przez stronę sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Organ I instancji, w oparciu o posiadaną dokumentację oraz o informacje znane organowi z urzędu uznał, że spółka była jednym z wielu podmiotów zarządzanych przez P. M., a tworzonych w celu obejścia przepisów o modulacji płatności ONW i otrzymania płatności w wyższych kwotach. W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Uzasadniając odwołanie spółka wskazała na uchybienia postępowania wyjaśniającego i dowodowego, niewłaściwą ocenę materiału dowodowego i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Podniosła także nieuzasadnione pominięcie oceny prawnej i zaleceń Sądu administracyjnego. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...] Dyrektor ARiMR działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu decyzji po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie oraz treści przepisów prawnych regulujących sporną materię organ odwoławczy wskazał, że z formalnych dokumentów sprawy wynika, iż skarżąca była w 2007 r. – tj. w dniu składania wniosku, jak również do końca roku kalendarzowego, posiadaczem zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2007 działek rolnych. Faktu posiadania ww. działek organ odwoławczy nie kwestionuje. Zauważył jednocześnie, iż pozyskane na przestrzeni lat 2007-2012 przez organy ARiMR w toku prowadzonych postępowań o przyznanie płatności dane, zawarte przede wszystkim w zintegrowanym systemie zarządzania i kontroli (ZSZIK) pozwoliły na ustalenie, że zarówno skarżąca jak i inne podmioty, enumeratywnie wymienione w decyzji organu I instancji) jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Od daty wydania przez organ odwoławczy decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. powstało kilkadziesiąt nowych podmiotów, ubiegających się o dotacje rolne z Unii Europejskiej, które to podmioty łączy osoba P. M. - bądź jako wspólnika, bądź jako członka zarządu lub prokurenta. Wskazał, iż w świetle ustaleń organu I instancji, P. M. i R. M. jako małżeństwo posiadali dwa odrębnie nadane numery w ewidencji producentów nadane im jako osobom fizycznym. W 2011 r. działając wspólnie założyli 10 spółek, których są jedynymi wspólnikami: [...] sp. z o.o., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c., [...] s.c. Nadto oboje małżonkowie założyli w 2011 r. 80 spółek cywilnych, w których jedno z nich jest wspólnikiem. W 2012 r. funkcjonowało 90 spółek powołanych na przestrzeni ostatnich lat, w tym w 2007 r. Dla 87 spośród nich wskazano jeden nr konta bankowego, należący bądź do P. M. bądź do jego syna – D. M. (jak to było w przypadku przedmiotowej spółki). Tylko w dwóch przypadkach właścicielem konta okazała się spółka prawa handlowego, powyższe nie dotyczy jednak strony niniejszego postępowania, która nie posiadała własnego nr konta a właścicielem konta przypisanego do strony był D. M. Ponadto z umów spółek cywilnych oraz z odpisów KRS spółek z ograniczoną odpowiedzialnością wynika, że są one powiązane ze sobą osobowo poprzez wymienione wyżej osoby P. M., R. M. oraz D. M. Przemawia za tym zarówno struktura organizacyjna spółek, w których wymienione osoby mają bezpośredni wpływ na funkcjonowanie spółki albo bezpośrednio, będąc jej wspólnikami, bądź pełniąc inne funkcje umożliwiające im prowadzenie spraw spółki, np. prokurenta lub prezesa zarządu, względnie pośrednio, gdzie jako wspólnik występuje inna spółka, której wspólnikami są wymienione osoby. Ww. podmioty, według organu ubiegając się o płatności, w większości podawały jako adres siedziby: ul. K. [...] w B., względnie ul. Ż. [...] w B., będący adresem zamieszkania P. M. Adresy te były także podawane jako korespondencyjne. Także skarżąca podała jeden z nich jako adres korespondencyjny. Również organizacyjnie wskazane wyżej podmioty nie wykazywały odrębności i samodzielności. Poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego były w kolejnych latach deklarowane przez kolejne spółki, które swobodnie przenosiły między sobą posiadanie działek, legitymując to umowami przeniesienia posiadania podpisywanymi na ogół przez P. M. Skarżąca składała wnioski o przyznanie płatności od 2005 r. W 2007 r. zadeklarowała do płatności działki rolne położone na działkach ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. W latach kolejnych działki te były swobodnie przekazywane i deklarowane do płatności przez podmioty również zarządzane przez P. M. Powyższe dane znane są, jak wskazał organ - z urzędu i wynikają ze ZSZiK, który jest w dyspozycji ARiMR. Zestawienie to w połączeniu z analizą osobową wymienionych podmiotów wskazuje, że w kolejnych latach grunty deklarowane były przez kolejne podmioty, natomiast przenoszenie posiadania poszczególnych działek było fikcyjne. Uprawą działek zajmowali się pracownicy wykonujący polecenia P. M. W ocenie organu odwoławczego wszystkie ww. okoliczności świadczą, że na moment wydawania decyzji uchylonych później przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, organy nie były w stanie ustalić mechanizmu sztucznego tworzenia spółek w celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności. Spółka była w posiadaniu dokumentacji, która wskazywała formalnie, że jest w posiadaniu zgłoszonych działek. Analiza, że w sprawie doszło do sztucznego podziału gospodarstwa w celu ominięcia modulacji możliwa była dopiero po analizie dokumentacji wszystkich spółek utworzonych przez P. M. w latach 2007-2012, w tym analizy przekazywania poszczególnych działek rolnych między spółkami P. M., wykonywania prac na zlecenie spółek przez podmioty powołane przez P. M., analizy wszystkich numerów kont zgłoszonych przez spółki P. M. powołane w latach 2007-2012, tożsamość osób zawiązujących spółki. Powyższe możliwe było dopiero po dokładnej analizie schematu działania na przestrzeni lat 2007-2012, w tym wniosków wszystkich powstałych spółek. W oparciu o powyższe ustalenia Dyrektor ARiMR stwierdził, że stan faktyczny sprawy ustalony (na podstawie dokumentów i danych systemu ZSZIK) na dzień wydania decyzji przez organy obu instancji różni się zasadniczo od stanu faktycznego będącego podstawą do wydania przez organy ARiMR decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. i z dnia [...] lutego 2011 r., co obliguje organy ARiMR do wydania rozstrzygnięć z uwzględnieniem posiadanych informacji. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.). Według organu w konsekwencji należało uznać, że grunty zgłoszone do płatności przez skarżącą są zarządzane przez P. M. i stanowią cześć posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego. W celu obejścia przepisów dotyczących modulacji płatności dokonał on sztucznego podziału gospodarstwa rolnego, tworząc podmioty faktycznie zarządzane przez niego, a formalnie występujące o płatności jako odrębni rolnicy. Takim podmiotem jest także strona niniejszego postępowania. W tym stanie rzeczy, jak wyjaśnił organ odwoławczy, nie sposób przyjąć, że spółka posiadała grunty rolne w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. Posiadanie w świetle tego rozporządzenia należy rozumieć szerzej niż tylko poprzez pryzmat art. 336 Kc: posiadaczem określić można osobę, która jest faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych tzn. rolnikiem, który rolniczo użytkuje posiadane działki rolne (niezależnie od ustalenia tytułu prawnego wnioskodawcy), a nadto stosuje zwykłą dobrą praktykę rolniczą. Sama możność władania gruntami rolnymi na podstawie prawa własności nie jest wystarczająca, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Innymi słowy płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, nie zaś za prawo własności tych działek. W rezultacie organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji o odmowie przyznania stronie płatności ONW. Jednocześnie Dyrektor ARiMR nie uwzględnił wniosków dowodowych strony zawartych w odwołaniu dotyczących przesłuchania świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Uznał w tym zakresie, że ewentualne zeznania świadków nie miałyby znaczenia dla sprawy, bowiem należy odróżnić samodzielny byt skarżącej - [...] sp. z o.o. jako osoby prawnej, utworzonej na podstawie przepisów Kodeksu spółek handlowych, od samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, czego, jak wykazano powyżej, strona nie czyniła. Zaznaczył przy tym, iż nie kwestionuje, że spółka jako osoba prawna prowadzi działalność gospodarczą na własną rzecz i ryzyko, jednakże działalność ta nie obejmuje samodzielnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Natomiast nie wyklucza to prowadzenia innej działalności, jako że spółka z ograniczoną odpowiedzialnością może być zawiązana w jakimkolwiek celu dopuszczonym prawem. W konsekwencji przyjął, że zgłaszanie przez stronę postępowania dowodu z zeznań świadków miało na celu jedynie przedłużenie postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej ustawą ONW) stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR, na co zwrócono uwagę, nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy ONW, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów uprawniających do otrzymania płatności. Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca wnioskując o uchylenie zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a, brak staranności przy zbieraniu dowodów, ustalanie stanu faktycznego na podstawie niepełnego materiału dowodowego sprawy, błędną, arbitralną i dowolną ocenę materiału dowodowego, nie przeprowadzenie dowodów żądanych przez stronę oraz nieuzasadnione zastosowanie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. Skarżąca wyjaśniła, iż wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie uwzględnił oceny prawnej i zaleceń wynikających z wydanego w niniejszej sprawie wyroku Sądu. Podniosła także nie uwzględnienie przez organ wniosków dowodowych o włączenie do akt sprawy decyzji wydanych w sprawach dotyczących płatności ONW i RŚ (rolnośrodowiskowej) dla spółek cywilnych: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" oraz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" dotyczących postępowań za lata 2006 - 2008 dotyczących gruntów, których posiadanie przejęto od odwołującej się spółki, i gruntów objętych wnioskiem skarżącej za 2007 rok. Nie uznano też wniosku o włączenie do akt sprawy decyzji wydanych dla skarżącej za lata poprzednie oraz protokołów z kontroli w gospodarstwie spółki przeprowadzonych przez Inspektorów ARiMR. Nadto pomimo wyraźnego wniosku strony, zaniechano dopuszczenia dowodu ze źródeł osobowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasową argumentację i wystąpił o jej oddalenie, podnosząc, że odmowa przyznania płatności nastąpiła z uwagi na sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, co zostało wykazane przez organ I instancji. W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2014 r., skarżąca podniosła, że jedynym źródłem ustaleń organu są dane i informacje zawarte w systemie ZSZiK. Pominięto przy tym dane z rejestru przedsiębiorców prowadzonego przez właściwe sądy gospodarcze KRS, organ nie dokonał również rzetelnych ustaleń w szczególności w zakresie założenia 10 spółek, których R. i P. M. są jedynymi wspólnikami, nadto odnośnie założenia w 2011 r. 80 spółek cywilnych, w których jedno z nich jest wspólnikiem. Powołanie się w tym zakresie na dane z systemu ZSZiK nie stanowi okoliczności o udokumentowaniu, np. przez włączenie do akt sprawy wydruku z ww. systemu. Skarżąca podniosła, że organowi nie wolno formułować dowolnie tez, które są ewidentnie kłamliwe w zestawieniu ze stanem faktycznym, ani budować fałszywie "dowodów" na poparcie swoich przypuszczeń. Strona skarżąca wnioskując o przeprowadzenie czynności dowodowych przez organ w tym zakresie wywiązała się zatem wstępnie z ciążącego na niej obowiązku dowodzenia swoich twierdzeń, zaś organ, w którego gestii leży przeprowadzenie samych dowodów, odmówił ich przeprowadzenia. Podniosła, iż orzekające w niniejszej sprawie organy dopuściły się oczywistych błędów w ustaleniach faktycznych, które przy braku zrozumienia konstrukcji cywilistycznych doprowadziły w rezultacie do chybionych wniosków. Za chybione uznała przedstawione wyżej twierdzenia organów, iż w 2011 roku P. i R. M. działając wspólnie założyli 10 spółek, których są jedynymi wspólnikami. W roku tym ww. małżonkowie M. nie założyli nawet jednej spółki, gdyż rok przedmiotowy dla spraw niniejszych był rokiem rozwodu Państwa M., a nie wspólnego działania. Spółki te utworzono co prawda wiele lat wcześniej, ale po upływie przedmiotowego dla sprawy roku 2007. Za kuriozum skarżąca uznała ustalenie w decyzji, iż P. M. i R. M. sztucznie utworzyli zarówno skarżącą spółkę jak i inne podmioty (wymienione w decyzji organu I instancji) w celu uzyskania pomocy finansowej ze środków unijnych, a nadto że przenoszenie posiadania działek było fikcyjne. Ponadto, za wadliwy uznała sposób zgromadzenia, przygotowania i przekazania akt administracyjnych Sądowi. W aktach brak jest wydruków z ZSZiK, poza pozycją [...] protokołem złożonym przez stronę. Skarżąca podniosła również brak odniesienia się organu do załączonego przez stronę protokołu z inspekcji gospodarstwa. Podobnie organ zignorował wnioski dowodowe i argumentację z pism strony (poz. [...] i poz. [...] akt sprawy). Zaznaczyła, iż wbrew twierdzeniom decyzji, organ wzywał spółkę jedynie do przedstawienia dokumentacji źródłowej, rachunków, faktur, umowy, której okres archiwizacji upłynął. Skarżąca zaznaczyła, iż decyzje obu instancji oparte zostały na błędnej wykładni art. 5 ust. 8 rozporządzenia nr 1975/2006. Dla zastosowania normy art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 konieczne jest kumulatywne zaistnienie dwu okoliczności, które organ winien wykazać. Samo twierdzenie organu, jak wskazał autor skargi, iż beneficjent miał zamiar obejść ograniczenia określone w ustawodawstwie krajowym nie pozwala sam w sobie wykluczyć, że działalność wnioskodawcy przyczyni się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 (punkty 32 - 38 wyroku). Ustalenie zaistnienia subiektywnego elementu wymaga obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W sprawie niniejszej, jak podnosiła skarżąca, działalność skarżącej, co w ogóle pominęły organy, przyczynia się do osiągnięcia celów zamierzonych przez rozporządzenie nr 1698/2005 i nie jest sprzeczna z żadnym z celów wsparcia zakreślonym przez prawodawcę. Według autora pisma organy uznały, że skoro dokonywane były zmiany we władaniu gruntów, to a priori ich celem było ominięcie prawa, bez próby zbadania rzeczywistego celu tych zmian. Świadczy o tym również bezpodstawne nieuwzględnienie przez organy wniosków dowodowych składanych przez spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. Nr 270; dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu jest kwestia zgodności z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania płatności ONW na rok 2007. Odmowa przyznania wnioskowanej płatności nastąpiła wskutek dokonanych przez organy ustaleń, że skarżąca, w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia - sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności ONW. Przed przystąpieniem do rozważań w zakresie zaskarżonych decyzji, przypomnieć należy, iż kwestia odmowy dopłat ONW na rok 2007, była przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 473/11 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 52/12. Z uzasadnień Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że do daty przeniesienia posiadania działek tj. do [...] kwietnia 2008 r., skarżąca spółka ubiegając się o dopłaty ONW za 2007 r. spełniała przesłanki, od których przepisy rozporządzenia ONW, ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, dalej powołanego, jako rozporządzenie Rady 1782/2003), uzależniały nabycie prawa do pomocy. Również z zaskarżonych decyzji wynika, że faktu posiadania przez spółkę [...] działek rolnych wymienionych w decyzji, wynikających z dokumentów formalnych, organy nie kwestionują. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy rozstrzygnięcia, czy organy administracyjne miały podstawy prawne do zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, bez uszczerbku dla przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym, organy administracyjne pomimo wiążącego ich przepisu art. 153 p.p.s.a., ponownie rozpoznając wniosek w zakresie płatności ONW na rok 2007, mogły rozważać zastosowanie przepisu art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, w sytuacji powzięcia wiadomości o tym, że beneficjent stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania takich płatności. Taka sytuacja, jak wskazały organy ARiMR, miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem pozyskane na przestrzeni lat 2007-2012 dane, zawarte w przede wszystkim w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli (ZSZiK), pozwoliły organom na ustalenie, że strona postępowania jest podmiotem sztucznym, wykreowanym na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych. Na okoliczność wskazanej "sztuczności" organ odwoławczy po pierwsze wskazał, że w 2011 r. P. M. i R. M. posiadający dwa odrębne nadane numery w ewidencji producentów, wspólnie założyli 10 spółek z o.o. oraz 80 spółek cywilnych, w których jedno z nich jest wspólnikiem. Natomiast w 2012 r. funkcjonowało 90 spółek, w tym roku 2007 (str. [...] decyzji z dnia [...] listopada 2013 r.). Drugim argumentem według organów było wskazanie jednego nr konta bankowego, należącego do P. M. bądź D. M., zaś w dwóch przypadkach właścicielem konta była spółka prawa handlowego. Następną okolicznością była struktura spółek, umowy spółki świadczące o powiązaniu ze sobą osobowo przez ww. osoby. Kolejnym faktem według organu potwierdzającym sztuczność był wspólny adres spółek prawa handlowego, cywilnych z adresem zamieszkania P. M., wskazywany jako adres do korespondencji. Wreszcie na poparcie zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, powołano się przekazywanie w kolejnych latach poszczególnych działek, które to przekazywanie w ocenie organów było fikcyjne. Powyższe argumenty oraz ich pogłębiona analiza wskazują, jak wyjaśniły organy, mechanizm sztucznego tworzenia spółek w celu obejścia modulacji, przy czym analizy tej organy mogły dokonać na przestrzeni oceny dokumentów z lat 2007-2012 oraz przede wszystkim na podstawie danych zawartych w systemie ZSZiK. Przyjmując zatem, że grunty zgłoszone przez beneficjenta są zarządzane przez P. M. i stanowią część posiadanego przez niego gospodarstwa rolnego, organ przyjął, że skarżąca nie posiadała gruntów rolnych w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW. W ocenie Sądu organy ARiMR dopuściły się w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia ich decyzji. Przede wszystkim, aby prawidłowo zastosować wobec skarżącej przepis art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006, organy powinny w sposób bardzo staranny, wyczerpujący i przekonywujący, nie pozostawiający żadnych wątpliwości wykazać, że w przypadku skarżącej miało miejsce sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności. Powyższego zabrakło jednak w czynnościach organu podejmowanych w niniejszej sprawie. Argumenty podnoszone przez organy obu instancji, które ich zdaniem przemawiają za ustaleniem istnienia stworzenia przez skarżącą sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia, nie znajdują wystarczającego oparcia w materiale dowodowym przedstawionym Sądowi. Zauważyć przede wszystkim należy, że jedyne źródło ustaleń organów to dane i informacje zawarte w ZSZiK. Nadto co zaznaczyć należy, organy powołują się na dane które są im znane niejako z urzędu, poprzez możliwość skorzystania z ww. systemu informatycznego. Zdaniem Sądu fakt, że jak stwierdzają organy, system ten jest prawnie zatwierdzony, dopuszczalny i konieczny, nie oznacza jeszcze, że organy wydając swoje decyzje mogą jedynie poprzestać na danych, jakie znajdują się w przedmiotowym systemie, nie rozpatrując innego materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Wywieść zatem należy, że aby organ mógł powoływać się na dane z ZSZiK, to dane te powinny znaleźć się w aktach kontrolowanej przez Sąd sprawy administracyjnej. Innymi słowy, każde ustalenie organu wynikające z przedmiotowego systemu winno wynikać z dokumentów, które znajdują się w tych aktach. Dopiero bowiem wówczas twierdzenia organów nie będą gołosłowne, a ich decyzje można uznać będzie za przekonywujące zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) i art. 107 § 3 k.p.a. (uzasadnienie decyzji). Jeżeli natomiast w aktach administracyjnych sprawy brak jest takich dokumentów, to ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a., tj. swobodną ocenę dowodów. Zasada przekonywania o której mowa w art. 11 k.p.a. nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Powołana wyżej zasada obowiązuje zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji, którego obowiązkiem jest nie tylko kontrola kwestionowanego aktu, ale również ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca w toku postępowania zarówno przed organami administracji, jak i w postępowaniu przed Sądem, zarzuca szereg błędnych ustaleń faktycznych organów, co w świetle przekazanego przez organ odwoławczy materiału dowodowego jest dla Sądu w zasadzie niemożliwe do zweryfikowania na podstawie akt administracyjnych dołączonych do skargi. Organy nie odnoszą się do szeregu ww. zarzutów, co dodatkowo utrudnia tą weryfikację. Tym samym stwierdzić należy, że organy obu instancji nie przeprowadziły szczegółowego postępowania mającego na celu udowodnienie, iż rzeczywiście skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 dla otrzymania płatności i uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu i miało to miejsce w 2007 r. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z ustępu 2 art. 21 ww. ustawy wynika, że w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy, organ przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Z kolei ust. 3 art. 21 ww. ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2 są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem nie do końca można się zgodzić się z argumentacją organów ARiMR, opartą na art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że w sprawie w której zarzuca się podmiotowi wnioskującemu o przyznanie płatności, ciężar dowodu dotyczący wykazania, że nie miało miejsce stworzenie przez niego sztucznych warunków o jakich mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 spoczywa tylko właśnie na tym podmiocie. Zdaniem Sądu, to organy ARiMR winny udowodnić, że zamiarem danego podmiotu jest stworzenie "sztucznych warunków". Również na organach, jako tych które chcą wywieść odpowiednie skutki prawne zastosowania powołanego art. 5 ust. 3 rozporządzenia ciąży obowiązek poszukiwania dowodów. Ustalenia takie winny zaś w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W przeciwnym wypadku, ustalenia organów należy uznać za niekompletne i niewystarczające do wykazania stworzenia przez dany podmiot tzw. "sztucznych warunków" w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia, tj. otrzymania płatności. Organy nie mogą też, tak jak uczyniły to w niniejszej sprawie, z jednej strony przerzucać ciężar dowodu na skarżącą jako stronę postępowania, a z drugiej strony kwestionować potrzebę przeprowadzenia wnioskowanych przez nią dowodów, czy wręcz stwierdzając, że nie mają one znaczenia dla sprawy i służą jedynie przewlekłości postępowania. Zauważyć należy, co wydaje się istotnym w niniejszej sprawie, że dotyczy ona płatności ONW na 2007 r., o które ubiega się osoba prawna, podmiot prawa handlowego - spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Słusznie zauważa skarżąca, że w polskim systemie prawnym obowiązuje zasada odrębności podmiotów posiadających osobowość prawną, a tym samym przy badaniu stworzenia przez dany podmiot, w tym przypadku spółki z o.o., "sztucznych warunków" o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 organy winny szczegółowo zbadać kwestie kapitałowe i osobowe wnioskującego podmiotu, czego jednak nie uczyniły w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organy winny wyjaśnić, czy skarżąca prowadziła w 2007 r. samodzielnie działalność rolniczą i mogła być uznana za rolnika w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW. W tym zakresie organy również nie poczyniły jednak wystarczających ustaleń, a tym samym nie stały na straży praworządności i nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, czym uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Skoro więc P. M. faktycznie zarządzał i posiadał zgłoszone przez spółkę we wniosku grunty, to w ocenie organów nie prowadziła ona w 2007 r. samodzielnie gospodarstwa rolnego oraz nie mogła być uznana za posiadacza zgłoszonych we wniosku za ww. rok gruntów. Okoliczność ta jest jednak o tyle dyskusyjna, że wbrew twierdzeniu organu wcale nie wynika ona z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych niniejszej sprawy. Dlatego też, w ocenie Sądu, organy nie mogły poprzestać w tym zakresie na danych wynikających z ZSZiK, czy systemów ewidencji producentów, a winny wykorzystać dane które, znajdują się w KRS. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku rachunku bankowego spółki. Organy wskazują, że rachunek ten – należący do P. M. i jego syna D. M. jest tożsamy dla 87 z 90 spółek funkcjonujących w 2012 r. Numer tego konta jak wskazują organy figuruje także w ewidencji producentów prowadzonej dla skarżącej. Niemniej jednak, pomijając już fakt, że powyższe dane znane są organom z urzędu i wynikają jedynie z ZSZiK, zauważyć należy, że nie potwierdzają one, iż również w 2007 r., spółka miała ten sam numer rachunku bankowego. Tak więc, w roku na który spółka ubiega się o płatności, mogła mieć ona zupełnie inny numer rachunku bankowego, który to mógł nie należeć do P. M. Organy nie wyjaśniły jednak tej istotnej zdaniem Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii. Za dowolne, jako nie znajdujące stosownego odzwierciedlenia w aktach administracyjnych niniejszej sprawy należy uznać stwierdzenia organów dotyczące tego, że przenoszenie posiadania gruntów zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie płatności było fikcyjne, bowiem grunty te były deklarowane również przez inne podmioty. Organy dokonują powyższego stwierdzenia, jak słusznie wskazuje zresztą skarżąca - bez załączenia dowodów z umów przekazania przedmiotowych gruntów. Podnoszą przy tym jedynie, że powyższe jest im znane z urzędu, z postępowań za lata poprzednie. Okoliczność, że spółka prawa handlowego zlecała wykonywanie usług rolniczych innej firmie, której przedstawicielem był P. M. nie jest wystarczająca do uznania, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie działalności rolniczej. Organy winny w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wyjaśnić, czy spółka efektywnie i rzeczywiście korzystała z gruntów za użytkowanie których wnioskowała o przyznanie płatności. W tym celu, jak słusznie wskazuje skarżąca, winny ustalić, czy spółka użytkowała rolniczo wskazane przez siebie działki na własne ryzyko i rachunek, decydując poprzez swoje organy lub uprawnione osoby komu np. zlecić prace polowe, kiedy zasiać, zebrać plony, gdzie je sprzedać lub jak je wykorzystać, nadto czy miała ona również pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. W celu ustalenia prowadzenia samodzielnie działalności rolniczej organy winny również wyjaśnić, czy skarżąca, tak jak podnosi w uzupełnieniu swojej skargi, rzeczywiście składała sprawozdania finansowe, które mogłyby to potwierdzić. Istotne jest także, kto podejmował decyzje w spółce w 2007 r. W związku z powyższym, w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, również za dowolne, a co najmniej za przedwczesne należało uznać stwierdzenie organów, że skarżąca nie prowadziła samodzielnej działalności w 2007 r., ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami założonymi i prowadzonymi przez P. M., co stanowiło zorganizowane, celowe działanie zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności. Zauważyć należy, że dokonując oceny stworzenia "sztucznych warunków" przez skarżącą, a tym samym odmawiając jej dopłat na 2007 r., organy ARiMR opierały się na analizach przeprowadzonych w dacie wydania zaskarżonych decyzji tj. w 2013 r., a jednocześnie od strony skarżącej żądały dokumentów potwierdzających samodzielne zarządzanie, jak również dowodów i dokumentów potwierdzających samodzielność techniczną i ekonomiczną gospodarstwa prowadzonego przez spółkę w 2007 r. Stwierdzić należy, iż żądając dokumentów potwierdzających samodzielność spółki należało sprecyzować jakie dokumenty mogła lub powinna złożyć spółka, mając na uwadze, czy spółka powinna przechowywać określone dokumenty dotyczące 2007 r. w roku 2013. W ocenie Sądu, w sprawie, w której organy chcą wykazać stworzenie "sztucznych warunków", winny zgodnie z art. 75 k.p.a. dopuścić wszelkie możliwe dowody, które mogą przyczynić się do jej wyjaśnienia. Tym samym organ winien uwzględnić wnioski dowodowe składane przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, w tym wniosek o przesłuchanie świadków na okoliczność posiadania przez spółkę oraz prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego na jej odrębny rachunek, rzecz i ryzyko. Nadto rozważyć możliwość przesłuchania osoby zarządzającej spółką w 2007 r. Zwrócić uwagę należy również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniach dotyczących problemu grupy producentów rolnych (z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11, z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1316/10) zwracał uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006, stwierdzając, że przesłanką wstrzymania płatności jest stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania takich płatności oraz wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia. Ta złożona konstrukcja przepisu prowadzi do wniosku, że zastosowanie powołanego przepisu musi być przejrzyste i nie może budzić żadnych wątpliwości, ze względu na ogromne konsekwencje dla potencjalnego beneficjenta. Za przedwczesne w sytuacji stwierdzenia uchybień procesowych organów uznać więc należy odnoszenie się przez Sąd do ewentualnych naruszeń dotyczących przepisów prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, mając na względzie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, stojąc na straży praworządności, winien dokonać ustaleń po wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie wyjaśnić istotne, wskazane wyżej kwestie w prawidłowo sporządzonym, zgodnie z art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniu. Ustalenia organu winny zaś znaleźć odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy, tak aby Sąd miał możliwość dokonania ich weryfikacji. Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. jak w punkcie trzecim wyroku.