VII SA/Wa 1506/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie 35 ust. 3 oraz art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku § 1 ust 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 listopada 2010 r. w sprawie obiektów i robót budowlanych, w sprawach których organem pierwszej instancji jest wojewoda oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu: wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r., inwestora [...] Sp. z o.o. w [...] dla inwestycji przebudowy, w liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...], tymczasowego zjazdu z pasem wyłączenia do stacji paliw w [...] przy [...], na dz. nr ew. [...], obręb [...]. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że wobec stwierdzenia przez organ pierwszej instancji braków formalnych w złożonym wniosku, organ wezwał inwestora do uzupełnienia ww. braków. W ustalonym przez organ terminie inwestor uzupełnił wszystkie braki. Następnie organ dokonał sprawdzenia wniosku pod względem materialno-prawnym zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nałożono na inwestora obowiązek ich usunięcia pouczając jednocześnie, iż nieusunięcie nieprawidłowości i braków, spowoduje wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Po uzupełnieniu nieprawidłowości wymienionych w postanowieniu Wojewody [...]z dnia [...]lipca 2012 r. organ dokonał analizy wniosku i stwierdził, że wnioskodawca nie uzupełnił wszystkich nieprawidłowości i braków wskazanych w ww. postanowieniu. Inwestor nie uzupełnił projektu budowlanego o część opisową projektu zagospodarowania terenu, sporządzoną zgodnie z § 8 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, (Dz. U. z 2012 r., poz. 462), oraz o kompletny opis techniczny, wykonany zgodnie z § 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. o warunki i sposób posadowienia obiektu budowlanego. Ponadto część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu nadal sporządzona jest dla rozbudowy zjazdu, a nie jak wskazuje inwestor we wniosku na przebudowę zjazdu. Analizując projekt zagospodarowania terenu organ wskazał, że wynika, iż projektowana inwestycja polegać będzie na rozbudowie zjazdu (zmiana charakterystycznego parametru zjazdu tj. powierzchni zabudowy, szerokości), a nie jak wskazuje inwestor na jego przebudowie. Zgodnie z definicją przebudowy, roboty budowlane, w których zmieniają się charakterystyczne parametry takie jak m.in. powierzchnia zabudowy, związana ze zmianą szerokości istniejącego zjazdu i dobudową pasa wyłączenia, nie są przebudową. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., nałożył na inwestora również obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tj. z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w [...] ograniczonego ulicami: [...] - [...] - granicą administracyjną miasta - torami kolejki [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 1998 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].04.1998, poz. [...]). Działka inwestycyjna zgodnie z powyższym planem położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...] tj. ulica główna ruchu pośpiesznego. Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. wskazał: występując do organu o wydanie decyzji pozwolenia na budową dla zamierzenia inwestycyjnego należy mieć na uwadze, iż planowana inwestycja musi być zgodna z wszystkimi zapisami planu miejscowego, który swoim zasiągiem ją obejmuje, w tym z § 31, ww. planu miejscowego, o nazwie "Ustalenia ogólne dotyczące terenów komunikacji i zasad obsługi" w szczególności z pkt 3 tj.: Plan nie dopuszcza bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (wjazdów - wyjazdów) od [...]. W związku z powyższym zapisem stanowiącym, iż niedopuszczalna jest bezpośrednia obsługa komunikacyjna (wjazdy - wyjazdy) z drogi (na której inwestor wnioskuje o przebudowę zjazdu), zasadnym jest, iż również niedopuszczalna jest przebudowa zjazdu z przedmiotowej drogi, o którą wnioskuje inwestor, czy tym bardziej rozbudowa zjazdu, którą przedstawia przedłożona część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu. Wobec powyższego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł inwestor [...] Sp. z o.o. w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że z projektu budowlanego załączonego do ww. wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wynika, iż "przebudowę" istniejącego zjazdu wraz z powstaniem dodatkowego pasa zaplanowano bezpośrednio przy drodze wojewódzkiej nr [...] - [...]. Z treści § 8 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że [...], to obecnie [...]. Zgodnie z § 31 ust. 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia ogólne dotyczące terenów komunikacji i zasad obsługi nie dopuszczają bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (wjazdów i wyjazdów) od [...], tj. obecnie [...]. W związku z powyższym przedmiotowa przebudowa tymczasowego zjazdu jest niezgodna z miejscowym planem. Ponadto ww. miejscowy plan stanowi, iż obsługa komunikacyjna zagospodarowania przewidywanego po południowej stronie [...] odbywać się będzie za pośrednictwem projektowanej jezdni lokalnej. Wystąpienie powyższej okoliczności w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego bezwzględnie obliguje organ do dokonania odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Należy także podnieść, że z projektu budowlanego, wynika, że zaplanowana inwestycja stanowi w istocie rozbudowę zjazdu, nie zaś jego przebudowę w liniach rozgraniczających drogi, jak przyjęto w projekcie budowlanym. Projekt budowlany zakłada powiększenie dotychczasowej powierzchni zjazdu. Zjazd nie jest częścią drogi a definicja przebudowy zawarta w art. 7a Prawa budowlanego, wskazująca na dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego dotyczy wyłącznie dróg. Zjazd jest natomiast zgodnie z przepisem art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260) wyłącznie połączeniem drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącym bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi. Ponadto w toku postępowania odwoławczego ustalono, że zjazd został wybudowany w 1986 r. lub 1987 r. Według stanu prawnego obowiązującego w okresie, w którym powstał zjazd, tj. od dnia 1 stycznia 1986 r. do 31 grudnia 1987 r., zgodnie z przepisami obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.) oraz zgodnie z przepisami § 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 9 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, budowa obiektu jakim jest zjazd, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Bez wpływu na powyższe pozostaje fakt, że zjazd został ujęty w 2001 r. w zatwierdzonym "Projekcie stałej organizacji ruchu". Organ dodał, że niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania terenu oraz niemożliwość jej realizacji, w omawianym przypadku nie ma wpływu na ograniczenie, czy pozbawienie działki nr [...] dostępu do drogi publicznej. Z kopii fragmentu mapy zasadniczej, wynika, że teren ma pośredni dostęp do drogi publicznej - [...] poprzez ulice [...]. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Skargę do sądu administracyjnego na ww. decyzję wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: a) przepisów postępowania - poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, a zatem z naruszeniem art. 6 k.p.a., oraz brak umorzenia bezprzedmiotowego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z upływem terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane; b) przepisów prawa materialnego - poprzez błędne zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 3 pkt 7a ustawy, oraz ewentualne niezastosowanie art. 30 ust. 6 lub art. 30 ust. 7 tejże ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2013 r. Materialno-prawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W przedmiotowym stanie faktycznym zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ma ocena zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wydający pozwolenie na budowę jest bowiem związany treścią planu zagospodarowania przestrzennego, co znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści wyżej przywołanego art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, wystąpiła niezgodność między wnioskiem a częścią rysunkowa projektu zagospodarowania terenu co do określenia zjazdu. Składając wniosek do Wojewody [...] o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę inwestycji skarżący określił ją jako: "przebudowa, w liniach rozgraniczających drogi wojewódzkiej nr [...], tymczasowego zjazdu z pasem wyłączenia do stacji paliw w [...]przy [...], na dz. nr ew. [...], obręb [...]". Należy zgodzić się z organem, który w oparciu o złożony projekt budowlany uznał, że inwestycja jest rozbudową zjazdu a nie jak wskazuje inwestor we wniosku przebudową zjazdu i wezwał inwestora do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Definicja przebudowy zawarta jest w art. 3 ust. 7a Prawa budowlanego, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Jak słusznie wskazał organ, po analizie projektu zagospodarowania terenu, inwestycja polegać będzie na rozbudowie zjazdu, bowiem nastąpi zmiana powierzchni zjazdu dotychczasowego, jego szerokości. Nietrafny zatem jest podnoszony w skardze zarzut, że organ błędnie zastosował art. 29 ust. 2 pkt 12 Prawa budowlanego, bowiem inwestycja nie wymagała pozwolenia a jedynie zgłoszenia. Roboty budowlane polegające na rozbudowie zjazdu nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, który określa zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych, na które nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W powołanym przez skarżącą art. 29 ust. 2 pkt 12 wymieniono roboty budowlane polegające na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych, których wykonywanie nie wymaga pozwolenia na budowę. Definicje drogi i zjazdu zawarte są w ustawie z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), odpowiednio w art. 4 pkt 2 i pkt 8. Zjazd nie mieści się w definicji drogi, jak trafnie wskazał organ, zjazd oznacza wyłącznie połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazano powyżej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Planowana inwestycja okazała się niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w § 31, w części wskazanej jako: "Ustalenia ogólne dotyczące terenów komunikacji i zasad obsługi", w szczególności w pkt 3 nie dopuszcza bezpośredniej obsługi komunikacyjnej (wjazdów - wyjazdów) od [...], obecnie [...]. W związku z powyższym zapisem stanowiącym, iż niedopuszczalna jest bezpośrednia obsługa komunikacyjna (wjazdy - wyjazdy) z drogi (na której inwestor wnioskuje o przebudowę zjazdu), zasadnie uznał organ, że również niedopuszczalna jest przebudowa zjazdu z przedmiotowej drogi, o którą wnioskuje inwestor, czy tym bardziej rozbudowa zjazdu, którą przedstawia przedłożona część rysunkowa projektu zagospodarowania terenu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...], którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej przez inwestora inwestycji odpowiadają prawu. Organ nie naruszył wskazanych w skardze przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku