III SA/Gd 1042/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Elżbieta Kowalik –Grzanka Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przebudowę zjazdów 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 maja 2013 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M.C. i W. C. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 9 października 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 17 maja 2013 r. odmawiającą W. C. wydania zezwolenia na przebudowę dwóch zjazdów z działki nr [...] obręb 10(dr) – ul. [...] na działkę nr [...] obręb 10. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (...). Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego - umowy sprzedaży z dnia 22 lipca 2009 r. wynika, że W. i M. C. są właścicielami działek nr 23/53 - 23/67 o funkcji: tereny urządzeń komunikacji - parking, garaże. Działki położone są na terenie uzbrojonym w sieć wodociągową, kanalizację deszczową i sanitarną i mają dostęp do drogi publicznej. Odwołujący nie są natomiast właścicielami nieruchomości nr 23/68, stanowiącej własność gminy Miasta. Ze stanowiącej załącznik do wydanej decyzji koncepcji zagospodarowania terenu mapy działek nr 23/53 - 23/67, 23/36 i 23/68 wynika, że nieruchomość odwołujących graniczy z pasem drogowym ul. [...]. Od drogi oddziela ją chodnik z projektowanym pasem zieleni. Z pozostałych trzech stron nieruchomość odwołujących się graniczy z działką nr 23/68,stanowiącą własność miasta. Wjazdy do projektowanych garaży wskazane zostały w w/w koncepcji od strony ul. [...]. Działka nr 23/68 posiada już 2 wjazdy na ul. [...], by jednak umożliwić korzystanie z nieruchomości potencjalnym użytkownikom garaży na nieruchomości odwołujących się właściciele wnieśli o przebudowę istniejących zjazdów, co możliwe jest jednak jedynie przy zajęciu niewielkiej części działki nr 23/68. Organ wskazał, że odwołujący się powołali się na pismo z dnia 15 maja 2010 r., w którym działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Dyrektor Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Rolnictwa, Geodeta Miejski wyraził W. C. zgodę na budowę zjazdu i kanalizacji deszczowej na działce 23/68 wskazując na konieczność uzyskania zgody Zarządu Dróg Miejskich. W ocenie Kolegium pismo to nie daje W. i M. C. prawa do użytkowania - dysponowania potrzebną im częścią działki nr 23/68. Stanowi ono natomiast swoistą promesę przekazania władania wnioskowanej części tej działki w celu przebudowy istniejącego zjazdu. Zawarcia umowy przyrzeczonej strony mogą domagać się przed sądem powszechnym. Organ odwoławczy wskazał, że droga - ul. [...] położona jest na terenie oznaczonym nr 23/36 - oddzielona od nieruchomości odwołujących chodnikiem i przewidzianym pasem zieleni. Terenem tym dysponuje zarządca drogi. Teren ten jest połączony z działką nr 23/68 dwoma istniejącymi wjazdami, z których korzystają użytkownicy istniejących w sąsiedztwie garaży, gdyż stanowi ona teren urządzeń komunikacji, czego nie należy utożsamiać z pojęciem "droga". Za pośrednictwem tego terenu nieruchomość niewątpliwie posiada dostęp do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej przez działkę nr 23/68 nie przesądza jednak o możliwości dokonywania przebudowy istniejących zjazdów, do której prawo ustawodawca przewidział jedynie dla właścicieli lub użytkowników nieruchomości przyległych do drogi (w miejscu w którym przebudowa ma być realizowana). W tej sytuacji Kolegium stwierdziło, iż skoro przebudowa istniejących zjazdów z wykorzystaniem wyłącznie nieruchomości odwołujących się nie jest możliwa, a do jego wykonania niezbędne jest korzystanie z terenu, do którego odwołujący nie mają żadnego tytułu prawnego, to organ pierwszej instancji nie mógł wydać zezwolenia na przebudowę zjazdów. Co do braku ustawowego nakazu przedstawienia tytułu prawnego do nieruchomości objętej planowaną przebudową, Kolegium wyjaśniło, że prawo własności obejmuje m.in. prawo właściciela do korzystania i rozporządzania przedmiotem swej własności z wyłączeniem innych osób. Skoro więc działka nr 23/68 (dostępna z ul. [...]), z której odwołujący mogą korzystać w oparciu o zapisy planu - nie została im przez właściciela udostępniona na inny cel w formie prawem przewidzianej (np. umową) to nie mogą oni oczekiwać, iż z naruszeniem prawa własności Miasta otrzymają zezwolenie na przebudowę zjazdów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli W. i M. C., zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili przede wszystkim zbędność zgody na dysponowanie działką 23/68 do wydania decyzji na przebudowę zjazdu. W uzasadnieniu skargi powołali się na treść art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych wywodząc, iż przebudowa zjazdów musi być dokonana jedynie w obrębie pasa drogowego (działka 23/36) będącego w wyłącznym władaniu zarządu drogi bez konieczności korzystania z ogólnodostępnej działki 23/68 należącej do Gminy Miasto. W ocenie skarżących SKO lakoniczne odniosło się również do kluczowej dla rozstrzygnięcia kwestii warunków technicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego, nie podając przy tym chociażby jednego argumentu na poparcie swojej tezy, pozostawiając wszelkie wątpliwości do wyjaśnienia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku lub licząc, że inwestor ugnie się pod "siłą argumentów" SKO i nie wniesie skargi do organu orzekającego wyższej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz.260 ze zm.) stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Bezspornym jest, że skarżący M. i W. C. są właścicielami nieruchomości przyległej do drogi publicznej ul. [...] w S. – kompleksu działek nr 23/53 - 23/67. Są zatem legitymowani, by domagać się od zarządcy drogi zezwolenia na przebudowę zjazdu prowadzącego na ich nieruchomość. W tym już miejscu należy zwrócić uwagę na wadliwe określenie przedmiotu postępowania w decyzji organu I instancji. Wniosek skarżących zmierzał bowiem do uzyskania zezwolenia na przebudowę zjazdu na ich nieruchomość, a nie na nieruchomość należącą do Gminy. Inną natomiast kwestią jest to, czy przebudowa taka wymaga zajęcia części cudzego gruntu. Proces zmierzający do takiej przebudowy (lub budowy nowego zjazdu) obejmuje dwa kolejne etapy. W pierwszym z nich właściciele nieruchomości przyległej do drogi ubiegają się o zezwolenie na przebudowę lub budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Kompetencje zarządcy drogi w tym postępowaniu sprowadzają się do zbadania zgodności zamierzonej inwestycji z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Przepisy te określają wymogi techniczne budowy zjazdów, których celem jest zagwarantowanie maksymalnego poziomu bezpieczeństwa w potencjalnie kolizyjnym miejscu, jakim jest zjazd z drogi publicznej. Nie powinno być zatem przedmiotem badania przez zarządcę drogi to, czy budowa lub przebudowa zjazdu, zamierzona przez inwestora – właściciela nieruchomości przyległej do drogi ma być realizowana w całości lub częściowo z wykorzystaniem gruntu cudzego. Na kolejnym dopiero etapie procesu przygotowania inwestycji – który polega na uzyskaniu pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.) przewiduje konieczność złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem dopiero wówczas organ administracji architektoniczno – budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu. Skoro w sprawie niniejszej zarządca drogi, działając na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odmówił skarżącemu zgody na przebudowę zjazdu wyłącznie dlatego, że realizacja takiej przebudowy wymagałaby wykorzystania w pewnym zakresie nieruchomości, do której według organów administracji skarżący nie mają tytułu prawnego - to stało się to z naruszeniem powołanego przepisu prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji pierwszej instancji rozpozna wniosek skarżącego o zezwolenie na przebudowę zjazdu, mając na względzie przedstawioną powyżej wykładnię art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.