I OSK 107/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 905/14 w sprawie ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2014 r., I SA/Wa 905/14 oddalił skargę I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy orzekającą o przyznaniu I. W. świadczenia w przedmiocie nieodpłatnych usług opiekuńczych od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. przez sześć dni w tygodniu w ilości dwóch godzin dziennie. Materialnoprawną podstawę powyższych decyzji stanowił art. 50 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), zgodnie z którym osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Bezspornym jest, że skarżący spełnia przesłanki zawarte w powyższym przepisie. Jest on osobą legitymującą się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zamieszkuje sam i nie ma możliwości uzyskania pomocy od osób bliskich. Kwestią budzącą wątpliwości strony jest natomiast wymiar godzin przyznanych mu usług opiekuńczych. Decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ pomocy społecznej może przyznać ją w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. Jak wynika z uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu usługi opiekuńcze w wymiarze o godzinę dziennie mniejszym niż w latach poprzednich. Zmniejszony wymiar uzasadnił zmniejszonym o 200 tys. złotych budżetem na rok 2014 r. na te właśnie usługi. Uzasadnienie to jest w pełni przekonujące. Dysponując bowiem danym budżetem organ pomocy społecznej musi mieć na względzie dobro wszystkich swoich podopiecznych. Nierealne jest przyznanie takiej samej pomocy przy zmniejszonych środkach finansowych. Pozostawiając bowiem, w takiej sytuacji, części swoich podopiecznych taką samą pomoc przy zmniejszonych środkach pozbawiłby tym samych innych tej pomocy w ogóle. Poza tym, skarżący jest osobą chodzącą, a zakres przyznanych mu usług nie uległ zmianie, a jedynie ich wymiar godzinowy. Argumenty organów administracji są w pełni uzasadnione. Na marginesie Sąd wskazał, że osoba uprawniona do uzyskania pomocy w postaci usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ustawy o pomocy społecznej, nie może oczekiwać, że udzielona jej pomoc zaspokoi jej wszelkie oczekiwania i doprowadzi do sytuacji, w której sama nie będzie zmuszona wykonywać żadnych czynności. Przepis ten nie zwalnia bowiem tej osoby od wykorzystywania własnych umiejętności i możliwości w pokonywaniu trudności, z jakimi się boryka. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł I. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli administracji publicznej w zaskarżonym wyroku przyjął stan faktyczny błędnie ustalony przez organ, a w konsekwencji uznał za słuszną decyzję organu o zmniejszeniu skarżącemu ilości godzin usług opiekuńczych, 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku z powodu braku odniesienia się do zarzutów i okoliczności podniesionych przez skarżącego, 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu nie można się zgodzić. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Natomiast art. 50 ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi, że osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga opieki innych osób, a jest jej pozbawiona przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Oceny takiej dokonuje właściwy organ administracji publicznej w każdym indywidualnie rozpatrywanym przypadku. Ocena ta nie może być wynikiem przekonania organu, że zależy tylko od jego uznania, gdyż przyznanie lub odmowa przyznania takiej pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Błędnie zatem Sąd I instancji uznał, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek organ może przyznać pomoc społeczną w wymiarze i zakresie, który uzna za niezbędny. W konsekwencji Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej w zaskarżonym wyroku przyjął stan faktyczny błędnie ustalony przez organ. Organ zobowiązany był bowiem do dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Dotyczy to nie tylko ustalenia przesłanek, jakie według przepisów ustawy o pomocy społecznej powinien spełniać skarżący, ale również okoliczności, które decydują o odmowie przyznania pomocy w oczekiwanym przez skarżącego wymiarze. Sąd I instancji powinien zatem zobowiązać organ do wykazania jakimi środkami dysponowały w dacie wydania decyzji, ile osób taką pomoc i w jakim zakresie otrzymało uwzględniając przy tym, iż rozmiar przyznanej pomocy powinien być odpowiedni do okoliczności dotyczących sytuacji życiowej i rodzinnej osoby ubiegającej się o przyznanie pomocy. Sąd błędnie uznał, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie odmowy przyznania pomocy we wnioskowanym zakresie. Sam fakt ograniczoności środków przeznaczanych na pomoc społeczną nie był kwestionowany. By jednak przyznać pomoc w mniejszym, niż wnioskowanym, czy wcześniej przyznanym zakresie, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organ powinien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru pomocy do okoliczności konkretnej sprawy. Sąd I instancji pominął fakt, iż w sytuacji wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, organ zobowiązany był załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu wynikające z posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne obejmuje jednak także obowiązek oceny i ustalenia hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc danego rodzaju oraz zgłoszonych przez nich żądań, uwzględniając sytuację życiową i rodzinną, jakie zaistniały w każdym rozpatrywanym przypadku. Na tym tle nie można zaakceptować stanowiska, że powołanie się przez organ na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej stanowi wystarczające uzasadnienie przyznania danego świadczenia w zmniejszonym wymiarze. Sąd I instancji nie wypełnił zatem obowiązku wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W sytuacji, gdy istniały podstawy do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na inne naruszenie prawa mogące mieć wpływ na wynik sprawy należy stwierdzić, iż Sąd I instancji naruszył art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Można byłoby uznać w ostateczności ten przepis za naruszony, gdyby sąd administracyjny odrzucił skargę, mimo tego, że była ona dopuszczalna. Zaś sam fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zwieńczeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zatem, do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Poza tym, Sąd I instancji wyjaśnił, że na wymiar godzin opiekuńczych wpłynęło nie tylko zmniejszenie budżetu na tego rodzaju świadczenia, ale i indywidualna sytuacja życiowa skarżącego, stwierdzając, że skarżący jest osobą chodzącą, zaś zakres przyznanych mu usług nie uległ zmianie, a jedynie ich wymiar godzinowy. Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że stosownie do art. 184 p.p.s.a., błędne uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego, w tym nieodpowiadające wymaganiom określonym w art. 141 § 4, tylko wtedy stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli fakt ten może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej. Z tych względów mylne uzasadnienie prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia nie powinno skutkować uwzględnieniem kasacji – por. wyr. SN z 5 czerwca 1998 r., II UKN 77/98 (OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378). Tak więc, nawet gdyby uznać za zasadne twierdzenie skarżącego, że Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do zawartych w skardze zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze, to i tak nie można byłoby tego zarzutu uwzględnić, bo pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono naruszeń prawa, to i zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.