III SA/Kr 1464/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. spraw ze skarg A. K. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 października 2013 r. nr [...] z dnia 8 października 2013 r. nr [...], z dnia 8 października 2013 r. nr [...], w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając m.in. na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2011.887) decyzjami z dnia 8 października 2013 r. o numerach : 1/ [...], 2/ [...] oraz 3/ [...] - utrzymało w mocy decyzje Starosty z dnia [...] 2013 r. o numerach odpowiednio : 1/ [...] , 2/ [...] oraz 3/ [...] nr [...] ustalające skarżącemu A. K. opłaty za pobyt jego dzieci tj. A. K., A. K. i P. K. , w rodzinnej pieczy zastępczej w wysokości 100,00 zł miesięcznie za każde z dzieci, począwszy od dnia 1 lipca 2013r. Opłatę za okres od dnia 1 lipca 2013r. do dnia 30 września 2013r. w łącznej wysokości 300,00 zł za każde dziecko organ wezwał do uiszczenia w terminie 21 dni od dnia otrzymania przedmiotowych decyzji . Powyższe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : postanowieniem Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] troje małoletnich dzieci skarżącego zostało umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej. W celu ustalenia opłaty za pobyt ww. dzieci skarżącego w pieczy zastępczej organ zlecił Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego sytuacji bytowej, materialnej i rodzinnej skarżącego. W wyniku tych czynności ustalono , że skarżący mieszka z żoną i pasierbem , w mieszkaniu służbowym żony, majątku nie posiada, a z dniem 20 marca 2012r. skarżący wyłączył obowiązujący w jego małżeństwie ustrój wspólności ustawowej i wprowadził ustrój rozdzielności majątkowej . Z pisma skarżącego z dnia 29 lipca 2013r. wynika , że jest on zatrudniony w. PHU "A", a jego dochód wynosi 1.180,00 zł netto. Organ przyjął za udowodnione powyższe ustalenia i stwierdził, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza 100% kryterium dochodowe wynikającego z ustawy o pomocy społecznej tj. 542,00 zł, w związku z czym nie jest możliwe całkowite odstąpienie od obciążenia skarżącego opłatą za pobyt dzieci w pieczy zastępczej . Organ wyjaśnił , że kwestie stosowania ulg w opłatach za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są uregulowane w Uchwale Nr [...] Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2012 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków umorzenia w całości lub w części , odroczenia terminu płatności , rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie spokrewnionej , rodzinie zastępczej zawodowej , rodzinie zastępczej niezawodowej , rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej , regionalnej placówce opiekuńczo-wychowawczej , regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 20 grudnia 2012r. , poz.7564 . § 3a ww. uchwały stanowi, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego możliwe jest częściowe odstąpienie od obciążenia opłatą za pobyt dziecka w rodzinnej pieczy zastępczej. Dochód skarżącego mieści się w przedziale 542,00 zł – 1.355,00 zł. wobec tego , w ocenie organu , możliwe było częściowe odstąpienie od obciążenia opłatą za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej w wymiarze zmniejszonym o 90 % . Wysokość należnej opłaty za każde z trojga dzieci skarżącego organ ustalił na kwotę 100,00 zł. miesięcznie począwszy od dnia 1 lipca 2013r. W odwołaniu od powyższych decyzji skarżący podniósł, że zarabia miesięcznie 1.198,00 zł , a nie jakby to wynikało z trzech otrzymanych decyzji – 3 x 1.198,00 zł. W ocenie skarżącego ograniczył on swoje wydatki do minimum i nie ma możliwości dalszego ich ograniczania ; z posiadach dochodów nie jest w stanie uiszczać miesięcznie po 300,00 zł od października 2013r. za pobyt swoich dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej , a tym bardziej kwoty 900,00 zł z tytułu opłat naliczonych za lipiec , sierpień i wrzesień 2013r. Skarżący wyjaśnił , że od kilku miesięcy pracuje na podstawie umowy zawartej do dnia 31 grudnia 2013r. , a wcześniej był osobą bezrobotną. Skarżący , jak oświadczył, nie posiada żadnych dóbr materialnych, czy oszczędności, które mógłby przeznaczyć na zaległe i bieżące opłaty. Samorządowe Kolegium Odwoławcza utrzymując w mocy zaskarżone decyzje organu pierwszej instancji podniosło , że w myśl art. 193 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka . Przytoczony przepis nakłada na rodziców dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej obowiązek ponoszenia miesięcznych opłat (kosztów) za jego pobyt w pieczy zastępczej. Dzieci skarżącego tj. A., A. i P. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] . Organ pierwszej instancji ustalając opłatę za pobyt dzieci w rodzinnej pieczy zastępczej uwzględnił sytuację finansową skarżącego oraz treść § 3a uchwały Rady Powiatu z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] pomniejszając należną kwotę opłaty w wysokości 1.000,00 zł za każde dziecko o 90% i ustalając wysokość tych opłat na kwotę 100,00 zł. za każde z trojga dzieci. Zdaniem organu odwoławczego, sytuacja finansowa skarżącego nie pozwalała na zastosowania § 3 ust. 2 pkt.2 ww. uchwały, zgodnie z którym całkowite odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka może nastąpić , gdy: dochód osób lub dochód na osobę w rodzinie, osób zobowiązanych do ponoszenia opłat wynosi nie więcej niż 250 % kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej, a osoby te wychowują inne dzieci pod ich opieką, lub ponoszą odpłatność za pobyt innych członków rodziny w jednostkach społecznej, innych instytucjach zapewniających całodobową opiekę, leczenie, rehabilitację, w zastępczej. Dochód skarżącego wynosi 1.198,18 zł. miesięcznie, a kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej tj. kwotę 456,00 zł. Ponadto dochód skarżącego przekracza 250% ww. kryterium, w związku z czym nie może on skorzystać również ze zwolnienia na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 ww. uchwały. Na powyższe decyzje wpłynęły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w których skarżący podniósł , że zarabia 1.198,00 zł. miesięcznie , pozostaje w leczeniu i ma ustalony II stopień niepełnosprawności. Język prawniczy jest dla niego niezrozumiały i jego zdaniem warunki odstąpienia od płatności dotyczą przypadku , gdy chodzi o opłatę za jedno dziecko umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej. W sytuacji skarżącego , gdy troje jego dzieci zostało umieszczonych w rodzinnej pieczy zastępczej , nie jest on w stanie uiścić naliczonych opłat , a tym bardziej opłat zaległych w kwocie 900,00 zł. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w przedmiotowych sprawach. Na rozprawie w dniu 27 marca 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) , połączył trzy sprawy o sygnaturach akt : III SA/Kr 1464/13 , III SA/Kr 1465/13 i III SA/Kr 1466/13 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod jedną sygnaturą III SA/Kr 1464/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem . Oznacza to , że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego , które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego , regulującymi tryb jej wydania . Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji . Na podstawie art.134 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności , Wojewódzki Sąd Administracyjny , po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych , stwierdza , że skargi zasługują na uwzględnienie , gdyż zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest , że dzieci skarżącego tj. A., A. i P. zostały umieszczone w rodzinnej pieczy zastępczej na podstawie postanowienia Sądu Rodzinnego III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt [...] . Zgodnie z art.193 ust.1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U.2013.135) , za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w określonej wysokości. Redakcja wskazanego przepisu nie pozostawia żadnych wątpliwości , że opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ponoszą jego rodzice . Art.193 ust.2 ww. ustawy stanowi , że za ponoszenie tej opłaty , rodzice odpowiadają solidarnie . Obowiązek ponoszenia opłaty , o której wyżej mowa, spoczywa również na rodzicach , którzy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej lub którym władza rodzicielska została zawieszona lub ograniczona ( art.193 ust.6 ustawy ). Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że stroną postępowania dotyczącego ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej są rodzice dziecka , a decyzja administracyjna winna regulować prawa i obowiązki obojga rodziców dziecka. Współudział rodziców w takim postępowaniu jest oparty na tzw. współuczestnictwie materialnym. Wszczęcie postępowania i jego prowadzenie winno nastąpić w odniesieniu do obojga rodziców , a rozstrzygnięcie także winno być skierowane do obojga rodziców. Konstrukcja solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę , o której mowa w art.192 ww. ustawy wymaga , aby postępowanie dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, było przeprowadzone z udziałem wszystkich osób , których ono dotyczy , a zatem obojga rodziców. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić , że akta administracyjne nie zawierają żadnej informacji o matce dzieci tj. A., A. i P. K. co oznacza, że zaskarżone decyzje uchylają się spod kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie prawidłowego ustalenia stron postępowania w sprawie ustalenia opłaty za pobyt dzieci skarżącego w rodzinnej pieczy zastępczej. Okoliczność ta nie była przedmiotem zarzutu złożonych skarg, niemniej jednak Sąd z urzędu uwzględnia wszelkie naruszenia prawa materialnego i procesowego , które mają lub mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego uchybienia należy stwierdzić , że art.193 ust.1 ww. ustawy , stanowi materialnoprawną podstawę wydania decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej , natomiast art.194 ust.3 tej ustawy dopuszcza możliwość umorzenia w całości lub w części łącznie z odsetkami , odroczenia terminu płatności , rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty , o której mowa w art.193 ust.1 ustawy – na podstawie decyzji starosty działającego na wniosek lub z urzędu. Szczegółowe warunki stosowania powyższych ulg określa rada powiatu w drodze uchwały ( art.194 ust.2 ustawy ). Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaskarżone decyzje naruszają przepisy art.193 i art.194 ustawy . Ponoszenie przez rodziców opłaty , o której mowa w art. 193 ust. 1 ustawy , zapada w postaci decyzji ustalającej - art.194 ust.1 tej ustawy , natomiast decyzja odstępującą od ustalenia opłaty jest decyzją uznaniową – art.194 ust.3 ustawy. Obie materie ustawodawca jednoznacznie rozgraniczył. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia wydał w obu kwestiach w jednej decyzji administracyjnej w odniesieniu do każdego z dzieci skarżącego . Orzekając w jednej decyzji o obu kwestiach , zarówno organ pierwszej instancji , jak i organ odwoławczy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy , bowiem dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia konieczne było uprzednie ostateczne zakończenie postępowania w sprawie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej , a dopiero następnie wydanie rozstrzygnięcia w kwestii ustalenia wysokości opłaty , o ile wydanie takiej decyzji w ogóle byłoby konieczne. Kolejnym uchybieniem organów orzekających był brak informacji na temat sposobu ustalenia wysokości opłaty za pobyt dzieci w pieczy zastępczej. Organ ograniczył się do podania podstawy prawnej określającej wysokość miesięcznej opłaty tj. art.193 ust.1 pkt.1 ww. ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym miesięczna opłata ustalana jest w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków , o których mowa w art.80 ust.1 i art.81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej , rodzinie zastępczej zawodowej , rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka . Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie wskazują jednak sposobu ustalenia tych opłat i brak w nich jest informacji umożliwiających precyzyjne ich obliczenie , na które wskazuje art.80 ww. ustawy . Brak tych informacji uniemożliwia Sądowi weryfikację prawidłowego ustalenia wysokości tych opłat . Za wadliwe należy uznać również rozstrzygnięcia organów w zakresie dotyczącym okresu , za jaki opłaty za pobyt dzieci skarżącego w pieczy zastępczej zostały ustalone. Decyzje zostały wydane w dniu [...] 2013r, skarżącemu zostały natomiast doręczone w dniu 2 września 2013r. , a opłaty w nich ustalono od dnia 1 lipca 2013r. W związku z powyższym należy zauważyć , że obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej powstaje z mocy decyzji administracyjnej . Zgodnie z art.194 ust.1 , opłatę ustala się w drodze decyzji przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Konkretyzacja wysokości tej opłaty i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszej jej ponoszenia przez zobowiązanego , niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. W rozpatrywanej sprawie organy ustaliły obowiązek ponoszenia opłaty przez skarżącego z datą wsteczną , co narusza zasady wynikające z charakteru tych decyzji. Konstytutywny charakter decyzji ustalającej opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej wyklucza możliwość nakładania obowiązku ponoszenia opłaty z datą wsteczną ; tego rodzaju decyzje wywołują skutki prawne tylko na przyszłość. Reasumując należy stwierdzić , że organy orzekające w niniejszej sprawie nie były uprawnione do nałożenia na skarżącego obowiązku ponoszenia opłat sprzed daty wydania i doręczenia decyzji ustalających ich wysokość. Dokonując kontroli zaskarżonych decyzji należy również dostrzec , że organ pierwszej instancji w uzasadnieniach swych decyzji stwierdził, iż kryterium dochodowe wynikające z ustawy o pomocy społecznej wynosi 542,00 zł , natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że przedmiotowe kryterium wynosi 456,00 zł. Powyższe kryteria wynikają z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U.2012.823), jednak kwota 542,00 zł to kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej , a kwota 456,00 zł to kryterium dla osoby w rodzinie. Skoro organy obu instancji zastosowały różne kryteria , to oznacza , że organ pierwszej instancji przyjął ustalenie , iż skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz pasierbem , natomiast organ odwoławczy – że skarżący gospodaruje sam. Rozbieżności w zakresie ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy orzekające świadczą o tym , że stan ten nie został dość wnikliwie wyjaśniony , a materiał dowodowy został potraktowany wybiórczo . Zastosowanie jednego , lub drugiego kryterium dochodowego ma istotny wpływ na wynika sprawy. Przy przyjęciu, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i pasierbem , wówczas kryterium dochodowe wynosi 456,00 zł . Odstąpienie całkowite od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie byłoby możliwe w oparciu o § 3 ust.2 pkt. 2 ww. uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia 24 lutego 2012r , bowiem dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekracza 250% kryterium dochodowego tj. kwotę 1.140,00 zł. Odstąpienie całkowite od ustalenia powyższej opłaty byłoby natomiast możliwe przy przyjęciu , że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe , gdzie w takim przypadku kryterium dochodowe wynosi 542,00 zł. 250% tego kryterium daje kwotę 1.355,00 zł , a skarżący - jak ustaliły organy – zarabia 1.198,00 zł . Niezależnie od powyższego organy ustalając opłatę za pobyt trojga dzieci w zastępczej pieczy rodzinnej nie rozważyły możliwości całkowitego odstąpienia od ustalenia tych opłat w oparciu o § 3 ust.3 pkt.2 tej uchwały. Przepis ten stanowi , że można odstąpić całkowicie od obowiązku ponoszenia opłaty przez osoby zobowiązane , u których w rodzinie występuje orzeczona niepełnosprawność. Jak wynika z akta administracyjnych, skarżący posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności , a ta okoliczność mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy nie odniosły się do zarzutu skarżącego, że organy te opłaty za pobyt każdego z trojga dzieci w pieczy zastępczej potraktowały oddzielnie i niezależnie od siebie , w sytuacji , gdy każda opłata za kolejne dziecko miała istotny wpływ na sytuację finansową skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia więc wymogów określonych w art.107 § 3 Kpa , zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów , które organ uznał za udowodnione , dowodów , na których się oparł oraz przyczyn , z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji , z przytoczeniem przepisów prawa. Organy orzekające nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, materiał ten nie został zebrany wyczerpująco i nie załatwiły sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U2012.270) , ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ , którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organy rozpoznając ponownie sprawę zobowiązane są do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Uznając, że zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym , Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a i c ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.