I OSK 1572/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 11/14 w sprawie ze skargi J. K. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz J. K. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 11/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi J. K. na bezczynność Starosty [...] umorzył postępowanie oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podał, że J. K. pismem datowanym 10 stycznia 2014 r. złożonym w Starostwie Powiatowym w K. w tym samym dniu tj. 10 stycznia 2014 r. (data stempla wpływu korespondencji) wniósł o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla Z. D. W dniu 24 stycznia 2014r. Starosta [...] przygotował żądane informacje wraz z pismem przewodnim zawiadamiając o realizacji wniosku (pismo datowane 24 stycznia 2014r.), a następnie w dniu 28 stycznia 2014r. nadał ją w placówce pocztowej (informację zawarta w odpowiedzi na skargę oraz dowód nadania pocztowego k. 8 akt administracyjnych). J. K. przesyłkę odebrał 29 stycznia 2014r. (k. 8 akt adm.) W dniu 28 stycznia 2014r. J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu za pośrednictwem organu – Starosty [...] – na której uwidocznił prezentatę – 28 stycznia 2014r. W skardze zawarto żądanie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w określonym przez Sąd terminie oraz ewentualne załatwienie sprawy przez organ w trybie autokontroli. Nadto skarga zawierała żądanie zasądzenia kosztów postępowania w kwocie 357zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek nie został załatwiony mimo upływu 14 dni. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, odrzucenie lub umorzenie postępowania, wskazując równocześnie, że skargę załatwiono (nadano w urzędzie pocztowym) w dniu 28 stycznia 2014r., tj. po upływie 14 dni z uwagi na duży nakład pracy z tym związany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że postępowanie podlega umorzeniu. Sąd zważył, iż w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, od daty orzekania przez sąd administracyjny wyda akt lub podejmie czynność, której domagała się strona, to organ nie przestaje tkwić w bezczynności. Tymczasem zgodnie z brzmieniem art. 149 p.p.s.a. (zdanie pierwsze) rozpatrzenie i uwzględnienie skargi na bezczynność organu może doprowadzić jedynie do zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie, gdyż rozpoznanie skargi na bezczynność w żadnym razie nie może wkraczać w kwestie merytoryczne dotyczące przyszłego rozstrzygnięcia. Zatem, w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wyda akt lub dokona czynności, której domagała się strona, co do których pozostawał w bezczynności, to postępowanie przed sądem administracyjnym – w zakresie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa – staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednak aby mogło dojść do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., konieczne jest stwierdzenie, ze zanim organ wydał akt lub dokonał czynności, były podstawy do zastosowania art. 149 zdanie pierwsze p.p.s.a, a więc uwzględnienia skargi na bezczynność. W rozpatrywanej sprawie, w dniu 10 stycznia 2014r. do Starosty [...] wpłynął wniosek J. K. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych dla Z. D.. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej od tegoż dnia, to jest od 10.01.2014 r. zaczął biec czternastodniowy termin do udzielenia stronie wnioskowanej informacji, względnie do dokonania czynności, o których mowa w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 lub art. 15 ust. 2 ustawy lub wydania decyzji o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy. Pismem opatrzonym datą z dnia 14 stycznia 2014 r. (powinno być 24 stycznia 2014 r.) organ udzielił stronie informacji o wysłaniu żądanych kopii. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie datą załatwienia wniosku strony jest dzień 28 stycznia 2014 r. z zatem dzień, w którym wysłano pismo organu z dnia 14 stycznia 2014r. (powinno być 24 stycznia 2014 r.). Sąd uznał, iż dochowanie czternastodniowego terminu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej rozumieć należy nie doręczenie stronie wnioskowanej informacji, względnie pisma o powodach niemożności udzielenia tej informacji bądź decyzji o odmowie jej udzielenia, lecz nadanie (wyekspediowanie) informacji (pisma, bądź decyzji) w sposób zawnioskowany przez podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Tym samym załatwienie wniosku nastąpiło niewątpliwie z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który upłynął z dniem 14 stycznia 2014r. (powinno być 24 stycznia 2014 r.) Jednocześnie Sąd wskazał, iż skarga J. K. na bezczynność organu została wniesiona w dniu 28 stycznia 2014 r. (data stempla pocztowego), a zatem po upływie terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i w dniu nadania pisma załatwiającego wniosek strony. Sąd stwierdził, iż w chwili złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż złożenie skargi w organie i udzielenie (nadanie na poczcie pisma) informacji publicznej dzielił jedynie 1 dzień. Skarżący nie mógł bowiem posiadać informacji, iż w dniu złożenia skargi organ przestał pozostawać w bezczynności. Niemniej nadanie w dniu 28 stycznia 2014 r. pisma załatwiającego wniosek strony czyni przedmiotowe postepowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym w zakresie rozstrzygnięcia o zobowiązaniu organu do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania organ nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowe na podstawie art. 161 § 3 p.p.s.a. Sąd mając również na względzie, iż przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie mało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Powołując się na stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 26 lipca 2012r. o sygn. II OSK 1360/12 Sąd I instancji wskazał, że z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c. wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. Mając powyższe na względzie Sąd wydał również rozstrzygniecie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. zdanie drugie i stwierdził w punkcie II sentencji wyroku, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu fakt, iż organ przekroczył termin zaledwie o 4 dni, przestał pozostawać w bezczynności niezależnie od wniesienia przez stronę skargi, świadczy o braku rażącego naruszenia prawa. Jednocześnie Sąd stwierdził, że niezasadny jest zawarty w skardze wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postepowania. W art. 199 p.p.s.a. ustawodawca zawarł generalna zasadę postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z którą strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Jednocześnie art. 200 p.p.s.a stanowi, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Przepis art. 200 p.p.s.a. wobec umorzenia postępowania w niniejszej sprawie nie znajdzie w niej zastosowania. Z kolei zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a., zaś w § 2 tegoż artykułu ustawodawca postanowił, że w razie umorzenia postępowania w przypadku określonym w art. 118 § 2 p.p.s.a., przepis art. 206 p.p.sa. stosuje się odpowiednio. Niewątpliwie regulacje zawarte w art. 201 p.p.s.a. stanowią wyjątek od generalnej zasady ponoszenia kosztów w postępowaniu sądowoadministracyjnym określonej w art. 199 p.p.s.a., a zatem należy ściśle je interpretować, co pozwala na przyjęcie tezy, iż w przypadku umorzenia postępowania przez sąd administracyjny zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku gdy organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, w zakresie swojej właściwości uwzględni skargę w całości od dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 p.p.s.a) oraz gdy do umorzenia dojdzie w następstwie przeprowadzenia postępowania mediacyjnego (art. 118 § 2 p.p.s.a). Nie budzi wątpliwości Sądu, że działań organu w niniejszej sprawie nie można uznać za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości od dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Działanie organu nie stanowiło zaś uwzględnienia skargi, albowiem jak wynika z zestawienia prezentat organu na skardze J. K. oraz dat czynności organu były to zdarzenia zupełnie od siebie niezależne. Skarga J. K. wpłynęła bowiem do siedziby organu w dniu 28 stycznia 2014r., a zatem w tym samym dniu, w którym organ udzielił stronie żądanej informacji – nadał pismo z dnia 28 stycznia 2014r. Niewątpliwie zatem, przygotowanie i sporządzenie odpowiedzi na wniosek J. K. o udostępnienie informacji publicznej jak i nadanie tej odpowiedzi na Poczcie było zupełnie niezależne od złożonej przez niego skargi. Co za tym idzie nie może być ono uznane za autokontrolę w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., co jednocześnie uniemożliwia zasądzenie kosztów od organu na rzecz skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1) art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 art. 106 § 3 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie polegające w istocie na błędnym ustaleniu (przyjęciu) stanu faktycznego; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie przedstawieniu w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy zgodnie ze stanem faktycznym; 3) art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie obiektywnym zbadaniu i dokonaniu oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem; 4) art. 161 § 1 pkt 3 i art. 54 § 3 oraz art. 201 § 1 w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające tylko na umorzeniu postępowania, a nie zasądzeniu kosztów postępowania. W oparciu o po wyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku z w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wskazać należy, że do wszczęcia postępowania na skutek wniesienia skargi dochodzi z dniem doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy (art. 54 § 1 p.p.s.a.). Z tym momentem organ administracji staje się stroną tego postępowania i ma obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę oraz przesłania do sądu skargi i akt sprawy. Z dniem doręczenia skargi organowi powstaje uprawnienie do dokonania autokontroli zaskarżonego działania lub bezczynności – zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. Instytucja ta stanowi jedyną na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego dopuszczoną przez prawo możliwość podjęcia przez organ władczego rozstrzygnięcia w sprawie, w której wniesiono skargę do sądu. Instytucja uregulowana w tym przepisie umożliwia organom administracji publicznej ponowną weryfikację własnego działania, bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem. Autokontrola służy zatem realizacji zasady szybkości postępowania, prowadząc do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem skarżącego. Mając na uwadze brzmienie art. 161 § 3 p.p.s.a. wskazać należy, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Podkreślić należy, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Takie stanowisko nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) i uznać należy, że ma także zastosowanie w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. Zatem postępowanie staje się bezprzedmiotowe także w przypadku wydania przez organ administracji aktu, bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Wobec tego, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności, to wystąpienie takiej okoliczności jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w oznaczonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika a contrario, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi przez sąd nawet wówczas, gdy ta decyzja (lub akt) zostały wydane z naruszeniem terminu przewidzianego dla ich wydania. Za takim stanowiskiem przemawiają względy wykładni systemowej. W niniejszej sprawie z jej akt wynika, że skarga na bezczynność organu wpłynęła do Starosty [...] w dniu 28 stycznia 2014 r. o godzinie 9:41, zaś pismo organu z dnia 24 stycznia 2014 r. stanowiące odpowiedź na wniosek J. K. z dnia 10 stycznia 2014 r. nadano w placówce pocztowej w tym samym dniu, tj. w dniu 28 stycznia 2014 r. kilka godzin później – o godz. 15:08. Zatem po wniesieniu skargi, ale jeszcze przed jej rozpoznaniem przez Sąd I instancji organ podjął czynności w sprawie, czyniąc zadość wnioskowi skarżącego z dnia 10 stycznia 2014 r. Wobec tego, wnikliwego rozważenia wymagała kwestia, czy organ nie działał w trybie autokontroli. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji zbyt pochopnie umorzył postępowanie uznając, że działań organu nie można uznać za autokontrolę. Z tych względów uznać należy, że zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nasuwa uzasadnione wątpliwości, czy Sąd I instancji nie naruszył art. 54 § 3 ustawy p.p.s.a. uznając, że organ nie podjął czynności po wniesieniu skargi do Sądu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.