II GSK 1516/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Henryk Wach Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 928/13 w sprawie ze skargi Miasta O. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt III SA/Wr 928/13, po rozpoznaniu skargi Miasta O. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...]; 2) zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania oraz 3) określił, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] stycznia 2010 r. Zarząd Województwa D. działający jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. na lata 2007 – 2013 (IZ) zawarł z Miastem O. umowę o dofinansowanie projektu pn. "Rozwój systemu informatycznego Urzędu Miasta O. konieczny dla obsługi e-usług: e Urząd II etap", na podstawie której beneficjentowi przyznawane było sukcesywne dofinansowanie. Wskutek przeprowadzonej kontroli w zakresie wydatkowania przyznanych środków stwierdzono, że w toku realizowanego w ramach projektu zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego, dotyczącego zakupu sprzętu komputerowego w postaci notebooków, Beneficjent w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (Specyfikacja) w załączniku nr 4, dotyczącym opisu przedmiotu zamówienia, w wymaganiach parametrów technicznych wskazała wymienione z nazwy modele kart graficznych: [...]; [...]. W Specyfikacji nie zamieszczono zaś żadnych zapisów co do możliwości zastosowania równoważnego sprzętu, zawężając tym samym możliwość dostarczenia sprzętu tylko do wskazanych urządzeń. Kontrolujący uznali zatem, że doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 795 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.z.p.) w zw. z art. 29 ust. 2 i 3 tej ustawy oraz określonych w tych przepisach zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała skarżącą o nałożeniu korekty finansowej i wezwała stronę do zwrotu środków we wskazanej wysokości. Po bezskutecznym upływie terminu IZ wszczęła postępowanie w sprawie. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.), IZ określiła beneficjentowi kwotę przypadających do zwrotu środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) wraz z odsetkami. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Zarząd Województwa D., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że naruszenie uregulowań p.z.p. w postępowaniu o udzielenie przedmiotowego zamówienia oraz określenie kwoty wydatków podlegających korekcie finansowej na podstawie "Taryfikatora korekt finansowych" potwierdza, iż stwierdzone naruszenie zostało uznane za wywołujące skutki finansowe, stanowiące o wystąpieniu szkody realnej i było nieprawidłowością podlegającą korekcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. Miasto O. wniosło o uchylenie decyzji administracyjnych obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.); art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.); art. 7 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 i 3 p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wyrokiem z dnia 28 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uchylił obie decyzje administracyjne. Sąd I instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12, zgodnie z którym korekta powinna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzonej przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu I instancji, skoro art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.z.p.p.r.) stanowi o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, natomiast art. 207 ustawy o finansach publicznych o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to zasadnym jest, że zwrot środków i korekta finansowa, pomimo że w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią dwie odrębne od siebie instytucje. Sąd stwierdził, że w konsekwencji organy administracji publicznej powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w zw. z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności, uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006 r., s. 25 ze zm.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w zw. z art. 207 u.f.p.). W sprawie ustalenia i nałożenia na stronę skarżącą korekty finansowej powinna być zatem wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uznał, że w związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku wyczerpującego rozważenia i jednoznacznego wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z tym, iż sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym, odnoszenie się do pozostałych kwestii - zwłaszcza do zarzutów naruszenia prawa materialnego byłoby przedwczesne. II Skargę kasacyjną złożył Zarząd Województwa D. działający jako Instytucja Zarządzająca - IZ. Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, gdy prawidłowa analiza materialnoprawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana w oparciu o wszystkie powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie bez wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych); sąd także nie dokonał oceny czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi, uniemożliwiając polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie, - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy oraz poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne; sąd I instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: "W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektę finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym [...]przy ponownym rozpatrywaniu sprawy IZ RPO WD uwzględni uwagi i stanowisko Sądu."; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a to: 1) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 98 Rady (WE) Nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r.) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych); 2) art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty", w sytuacji gdy ta decyzja samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej zawarto w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto O. wniosło o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Z zarzutów kasatora wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa D. w przedmiocie zwrotu części środków finansowych przyznanych w ramach realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1777/12 i stwierdził, że przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie organ powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Wobec tego, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wprost zmierzały do podważenia zasadności przywołanego stanowiska Sądu I instancji jako niezgodnego z prawem, istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie na obecnym etapie jej rozpatrywania wiąże się jedynie z potrzebą rozstrzygnięcia zagadnienia odnoszącego się do prawnego charakteru korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. u.z.p.p.r. i formy jej nałożenia. Kwestię tę jednoznacznie rozstrzyga uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 października 2004 r., sygn. akt II GPS 2/14 (publikowana w bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej." Pogląd wyrażony w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela, zatem jest on wiążący. Przenosząc rozważania powyższe na grunt sprawy niniejszej zauważyć należy, że wykładnia art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. zawarta w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie odmienna od wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Ponieważ stanowisko Sądu co do konieczności wydania odrębnej decyzji o korekcie, poprzedzającej decyzję o zwrocie środków, było wyłączną przyczyną uchylenia decyzji przez Sąd I instancji, a stanowisko to skutecznie i trafnie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, należało zaskarżony wyrok uchylić i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji oceni merytorycznie zarzuty zawarte w skardze. Sąd odniesie się przede wszystkim do istoty problemu, tj. czy w świetle materiału sprawy organ prawidłowo ustalił, że wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. czyli, czy rzeczywiście doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. naruszenia art. 7 i 29 ust. 2 i 3 P.z.p. poprzez wskazanie w Specyfikacji istotnych warunków zamówienia typu karty graficznej, jaka ma być zastosowana w zamawianych notebookach w związku z wymogiem krótkiego czasu wyświetlania dokumentów i energooszczędności. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od obciążania nimi Miasta O. z uwagi na fakt, że konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku nie była powiązana ze stanowiskiem skarżącej.