II SAB/Kr 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. B. i R. B. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w Krakowie do wydania w terminie 7 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku A. B. i R. B. z dnia 28 czerwca 2013 r.; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza "T" S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); IV. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących A. B. i R. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący A. B. i R. B. w dniu 16 stycznia 2014 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność przedsiębiorstwa "T" S.A w K. w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 28 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący domagali się stwierdzenia bezczynności wyżej wymienionej spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazali, że w dniu 28 czerwca 2013 r. wystąpili do "T" S.A. w K. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. W odpowiedzi spółka wystosowała pismo z datą 19 lipca 2012 r., doręczone 5 sierpnia 2013 r., w którym poinformowała o podstawie prawnej wzniesienia linii napowietrznej SN na nieruchomości skarżących oraz w sprawie udostępnienia kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej "poradziła" zwrócić się do właściwych archiwów. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz uczestnika kosztów postępowania. Podniosła, że spółka miałaby obowiązek udostępnienia informacji gdyby takie decyzje istniały i były w jej posiadaniu. Skoro zaś nie istnieją (a przynajmniej – nie są w posiadaniu uczestnika), to i nie powstaje obowiązek ich udostepnienia, a "zatem nie powstaje kwestia bezczynności". Ponadto spółka podniosła, że wnioskodawcy nie wykazali, że posiada ona żądaną informację publiczną, wniosek został sformułowany w sposób ogólny, a nadto pismem z dnia 19 lipca 2012 r. spółka udzieliła wnioskodawcom odpowiedzi W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 20 marca 2014 r. "T" S.A w K. wniosła o odrzucenie skargi podnosząc, że dokumenty dotyczące podstawę posadowienia infrastruktury energetycznej stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 zw. związku z art. 1 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Oznacza to, zdaniem spółki, że trybem właściwym do udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ww. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w udip, zgodnie z jej art. 1 ust. 2 udip. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie Ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawie skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 § 2 art. 3 Ppsa. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wniesienie skargi na bezczynność organów jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1- 4, czyli skarga ta przysługuje tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 - 3) oraz w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy w prawem przewidzianym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, ale ich brak w sytuacji gdy organ był zobowiązany do podjęcia określonej czynności lub wydania aktu w odpowiednim terminie. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., l OSK 601/05, LEX nr 236545). Termin określony w art. 13 ust. 1 cytowanej ustawy wynosi – z wyjątkami w nim wymienionymi – 14 dni od dnia złożenia wniosku. Wobec jednolitego stanowiska sądów administracyjnych nie była już sporna w niniejszej sprawie ocena, czy żądana przez skarżących informacja ma charakter informacji publicznej. Spółka nie kwestionowała już obowiązku udzielenia informacji publicznej ze względu, że jest spółką prawa handlowego. Zakwestionowała występowanie w nin. sprawie bezczynności ze względu na udzielenie, zdaniem spółki, odpowiedzi na wniosek oraz stwierdziła, że w nin. sprawie nie ma zastosowania tryb przewidziany w udip, ale - zgodnie z art. 1 ust. 2 udip - tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Zdaniem Sądu brak podstaw do odrzucenia skargi. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustaleń, czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była już wielokrotnie przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Sąd podzielając pogląd, że przedsiębiorstwa energetyczne w związku z powierzeniem im zadań związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. podziela też pogląd, że nie tylko w zakresie w jakim przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego realizuje ono zadania publiczne. Jak wskazał NSA "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" i jedynie działalność przedsiębiorstwa energetycznego nie mieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego jeżeli dotyczy "sprawy publicznej" nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zawsze więc gdy przedsiębiorstwo wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w ww. przepisie, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne ale jedynie wówczas, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej wciąż prowadzi działalność, którą należy zaliczyć do zadań publiczych, a zatem miało obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie. Podkreślić w tym miejscu należy, że żądanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w ww. piśmie skarżących wyrażone zostało - wbrew twierdzeniom spółki - w sposób konkretny i jednoznaczny. Wnioskodawcy zażądali udostępnienia kserokopii wszystkich ("wszelkich") decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości tj. na działce o nr ewid. [...] położonej w mc. S.. Żądane dokumenty mają charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje i dokumenty dotyczących budowy linii energetycznych są dokumentami, w których posiadaniu pozostaje inwestor, czy też aktualny właściciel, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i inne dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., IV SA/Po 545/07, LEX nr 516697, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 652/07, LEX nr 460751, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., II SA/Go 595/07, LEX nr 459987). Wniosek skarżących zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Powyższe oznacza, że "T" S.A. w K. powinna zakończyć wszczęte postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie stwierdzenia, że żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu spółki – udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma. Ponieważ spółka do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 28 czerwca września 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form należy stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegającego na udostępnieniu kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. Odpowiedź bowiem spółki (k. 10 a.s.) nie zawiera bowiem ani żądanej informacji o dokumentach ani stwierdzenia, że takich dokumentów spółka nie posiada. Zawarcie dopiero w skierowanej do Sądu odpowiedzi na skargę zdania (zresztą nie wprost, ale w nawiasie), że spółka nie posiada żądanych decyzji nie jest wystarczające. Jak wynika z powołanych przez spółkę orzeczeń sądów administracyjnych w sytuacji, gdy organ (tu: spółka) żądanych informacji nie posiada winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taka wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. W piśmie z datą (chyba omyłkową co do roku) 19 lipca 2012 r. spółka nie powiadomiła, że nie posiada żądanych informacji, a jedynie zawarła sformułowanie "radzimy zwrócić się do właściwych archiwów". Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 Ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt I – III sentencji na podstawie art. 149 § 1 i § 2 Ppsa, przy czym Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania oraz brak jakiejkolwiek aktywności spółki (a ze stanowiska zaprezentowanego przed Sądem co do nieposiadania żądanych dokumentów aktywność przerywająca stan bezczynności sprowadzała się do jednego zdania: " nie posiadamy...") i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii zaliczenia przedsiębiorstw energetycznych do kategorii podmiotów wykonujących "zadania publiczne", a w związku z tym zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto NSA w wyroku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt l OSK 831/13 stwierdził, że bez względu na fakt, czy przedsiębiorstwo energetyczne wykonuje zadania w zakresie produkcji energii, czy jej przesyłania, obrotu, czy wreszcie dystrybucji, albo sprzedaży, mimo iż zadania te zostały odrębnie ujęte w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059), bo tak wynika z art. 3 pkt 4, 5, 6, 6a, powinno być traktowane jako wykonujące zadania publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Możliwość znajdowania się niektórych dokumentów w archiwach nie spółki, nawet jeżeli stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. art. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U.2011.123.698 j.t.) nie oznacza braku aktualności wyżej zaprezentowanych poglądów. Oznacza to, że tryb przewidziany w ww. ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach nie wyłącza obowiązku spółki do rozpoznania wniosku w trybie przewidzianym w udip. Odnośnie wniosku o zasądzenie od skarżącej na rzecz spółki kosztów postępowania wskazać należy, że przepisy Ppsa nie przewidują takiej możliwości. Zgodnie z art. 200 Ppsa w razie uwzględnienia skargi jedynie skarżącemu należy się zwrot kosztów postępowania. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149 i art. 200 Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.