II OSK 2627/12

Dnia 28 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 503/12 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 503/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 5 stycznia 2012 r. D. B. zgłosiła zamiar budowy wiaty o powierzchni 24 m2. Starosta Zgierski postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wiaty (załączona decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy 3 budynków gospodarczych) oraz załączenia rysunków przedstawiających projektowaną wiatę, gdyż załączone rysunki elewacji obiektu dotyczyły budynku gospodarczego (z opisu "elewacja ogrodowa budynku"). W piśmie z dnia 2 lutego 2012 r. inwestor wyjaśnił, iż projektowany obiekt został nazwany wiatą, gdyż nie jest zgodny z definicją budynku zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane – nie posiada fundamentów, wobec czego nie jest trwale związany z gruntem, natomiast wobec uwag organu wniósł o potraktowanie zgłoszenia jako dotyczącego budynku gospodarczego. Starosta Zgierski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia z dnia 5 stycznia 2012 r., dotyczącego zamiaru budowy wiaty (obiektu budowlanego, o funkcji użytkowej budynku gospodarczego), na działce nr ewid. [...], obręb [...], w miejscowości O. W uzasadnieniu decyzji Starosta Zgierski podniósł, iż projektowany obiekt budowlany nie jest wiatą, gdyż posiada zabudowane ściany, ani budynkiem wobec braku trwałego związania z gruntem (konstrukcja drewniana przykręcona do utwardzonego podłoża). Natomiast projektowany obiekt należy traktować jako budynek gospodarczy, dla którego zastosowanie mają przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, co stanowi podstawę by zaliczyć projektowany obiekt jako naziemną budowlę spełniającą funkcję budynku gospodarczego. Definicja budynku gospodarczego została zawarta w § 3 pkt 8 rozporządzenia jako budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego. Funkcja taka została także określona w decyzji Burmistrza Miasta Ozorkowa z dnia [...] września 2011 r. o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że projektowany obiekt budowlany będzie zlokalizowany bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr ewid. [...] i będzie całą powierzchnią swojej ściany przylegał do ściany budynku istniejącego. Taka lokalizacja co do zasady jest sprzeczna z § 12 ust. 1 pkt 1–2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, określającym odległość projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Warunkowo przepisy rozporządzenia dopuszczają w zabudowie jednorodzinnej sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący (§ 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia). Zgłaszany obiekt spełnia powyższe kryterium, jednak zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia usytuowanie obiektu w taki sposób powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Poza tym organ jest zobowiązany do ustalenia zakresu oddziaływania, a w konsekwencji kręgu stron postępowania i dokonania szczegółowej oceny, w jaki sposób zamierzona inwestycja może wpłynąć na uzasadniony interes osób trzecich. W związku z powyższym dla tego typu inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w trybie art. 32–35 ustawy – Prawo budowlane. Odwołanie od ww. decyzji Starosty Zgierskiego wniosła D. B. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Zgierskiego z dnia [...] lutego 2012 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda za zasadne uznał wniesienie sprzeciwu, lecz stwierdził, że należało to uczynić w oparciu o inną podstawę prawną. Projektowany obiekt budowlany zlokalizowany jest między dwoma istniejącymi budynkami. Między ścianami istniejących budynków a ścianami projektowanego obiektu jest, jak określił inwestor "minimalna przerwa technologiczna", którą można określić jako dylatacja. Zdaniem Wojewody jest to budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgłoszone zamierzenie budowlane znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnicze znaczenie ma jednak usytuowanie obiektu budowlanego. Wojewoda podkreślił, że Starosta Zgierski winien zastosować art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane. Wskazanie wadliwej podstawy nie ma wpływu na ocenę zasadności decyzji o sprzeciwie. Reasumując organ drugiej instancji stwierdził, że wobec usytuowania obiektu budowlanego należało w oparciu o art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane wnieść sprzeciw i nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła D. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 503/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że sporna inwestycja to obiekt budowlany, spełniający funkcję budynku gospodarczego, czego nie kwestionowała sama skarżąca, w odpowiedzi na wezwanie organu o uzupełnienie zgłoszenia wnosząc o rozpatrzenie zgłoszenia budynku gospodarczego. Zatem zastosowanie w sprawie znajduje § 12 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podkreślił, że § 12 ust. 1 rozporządzenia, dotyczący odległości od granic sąsiedniej działki budowlanej wznoszonych budynków (budowli spełniających funkcje użytkowe budynków), co do zasady przewiduje zachowanie odległości nowej inwestycji od granicy z działką sąsiednią 4 m bądź 3 m w zależności od tego, czy w ścianie wznoszonego budynku skierowanej do granicy lokowane są okna, czy nie. W tym drugim przypadku dopuszcza się sytuowanie budowli w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania albo z decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2). Co istotne, takie usytuowanie budynku na działce, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane. Oznacza to, że w przypadku planowania realizacji budowli, spełniającej funkcje budynku użytkowego w granicy, należy postępowaniem objąć również właścicieli działki sąsiedniej, dla umożliwienia im ochrony uzasadnionych interesów, dla ustalenia czy i jakie będzie rzeczywiste oddziaływanie nowej inwestycji na tę nieruchomość. Zbadanie tej przesłanki bez udziału właścicieli nieruchomości byłoby działaniem ułomnym, oznaczałoby bezpodstawne pozbawienie ich udziału w postępowaniu, mogącym mieć wpływ na ich uprawnienia. Z chwilą zgłoszenia dokonanego w trybie art. 30 ustawy – Prawo budowlane nie następuje wszczęcie postępowania administracyjnego. Nie jest zatem możliwe szczegółowe zbadanie wskazywanej przesłanki w tym momencie. Wszczęciem postępowania jest dopiero wniesienie sprzeciwu w formie decyzji. Postępowanie zgłoszeniowe zatem z istoty swej nie obejmuje innych uczestników, niż sam zgłaszający (inwestor). Dlatego też zdaniem Sądu, zasadnie Wojewoda uznał trafność sprzeciwu, uzasadniając, iż lokalizacja spornej inwestycji determinuje odesłanie zgłaszającej na drogę reżimu pozwolenia na budowę, bowiem jedynie wówczas można poddać weryfikacji zakres oddziaływania budowli na działkę sąsiednią. W postępowaniu zgłoszeniowym organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonuje analizy zgłoszenia i dołączonych do niego dokumentów. Następnie bądź uznaje, że wraz z załączonymi dokumentami odpowiada ono prawu, bądź też nakłada obowiązek uzupełnienia zgłoszenia, względnie wnosi sprzeciw. W niniejszym postępowaniu organ dla wyeliminowania wątpliwości wezwał skarżąca w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do uzupełnienia zgłoszenia. Słusznie wskazał przy tym na rozbieżności między treścią wniosku a załączoną dokumentacją. Wniosek opiewa na budowę wiaty, załączone rysunki i plany opisują budynek gospodarczy, zaś decyzja o warunkach zabudowy dotyczy trzech budynków gospodarczych. Rozbieżności tych w istocie skarżąca nie wyjaśniła, przystając jedynie na zakwalifikowanie inwestycji jako budynku gospodarczego. Ponadto w opisie planowanej inwestycji skarżąca wskazała jedynie do jakich celów budynek nie będzie służył, nie sprecyzowała natomiast jego przeznaczenia. Sąd podkreślił, że w myśl art. 30 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, pomimo że projektowane przedsięwzięcie wymaga jedynie trybu zgłoszenia, właściwy organ może wnieść sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia Zastosowany przez organ przepis art. 30 ust. 7 ustawy wprowadza wyjątek od reguły stosowania trybu uproszczonego przy pewnej kategorii robót budowlanych. Brzmienie przepisu wskazuje, że decyzja podjęta w trybie art. 30 ust. 7 jest decyzją uznaniową. Okoliczność, iż w sprawie zaistniały przesłanki dające podstawę do zastosowania art. 30 ust. 7 ustawy nakłada obowiązek dokładnego wyjaśnienia oraz uzasadnienia przyczyn wniesienia sprzeciwu. Wykazanie, że zamierzenie może, np. powodować ograniczenia lub uciążliwości dla terenów sąsiednich pozostaje w sferze ocen organów administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie Sądu wykazanie przez organ, że to lokalizacja spornej inwestycji determinuje odstąpienie od uproszczonego trybu zgłoszenia i skierowanie inwestora na drogę postępowania o pozwolenie na budowę w pełni uzasadnia skorzystanie z instytucji sprzeciwu. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 25 lipca 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła D. B. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego przez niezasadne uznanie, że zgłoszone przez skarżącą roboty budowlane uzasadniają nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w oparciu o stwierdzenie, iż ich realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich; 2) przepisów prawa procesowego – art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu przy rozpoznawaniu skargi naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, 8 i 9 k.p.a. przejawiające się w: – braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), – braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i niesłusznego uznania, iż dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), – naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 8 k.p.a.), zgodnie z którą ocena dowodów winna opierać się na materiale zebranym przez organ i winna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału, – naruszeniu zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, przez zaniechanie wskazania możliwości złożenia stosownego oświadczenia zainteresowanych osób (art. 9 k.p.a.). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Wojewody Łódzkiego i poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy w postępowaniu administracyjnym, zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, wbrew sugestiom zawartym w pkt 2 skargi kasacyjnej, jest bezsporny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokonane zgłoszenie przez skarżącą dotyczyło budynku gospodarczego, który miał być usytuowany na działce zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej "rozporządzenie". Tego typu budynek co do zasady, podlega regulacji prawnej z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jeżeli jego usytuowanie odpowiada wymaganiom określonym w § 12 ust. 1 rozporządzenia. Jeżeli jednak usytuowanie obiektu budowlanego (budynku gospodarczego), o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jest inne niż to określono w § 12 ust. 1 rozporządzenia, wymagane jest pozwolenie na budowę, a wynika to z ust. 4 powyższego rozporządzenia. Zgodnie z § 12 ust. 4 rozporządzenia, usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3 powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wskazuje na zastosowanie w takim przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego określa kto powinien być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z zestawienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wymagane jest w takim przypadku pozwolenie na budowę, które wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego-jurysdykcyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego nie spełnia postępowanie wszczęte zgłoszeniem. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczonym postępowaniem szczególnym, do którego nie mają zastosowania przepisy KPA. W postępowaniu tym oprócz dokonującego zgłoszenia nie ma innych stron, nie mogą więc być spełnione wymagania z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dopiero wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) daje początek postępowaniu administracyjnemu – jurysdykcyjnemu, do którego mają zastosowanie przepisy KPA. Powyższe rozważania potwierdzają prawidłowość przyjętego w sprawie stanowiska przez organy i Sąd pierwszej instancji, że w tym przypadku wymagane było pozwolenie na budowę, a nie zgłoszenie. Zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest całkowicie nietrafny, bowiem żaden ze wskazanych tam przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie został naruszony, czego potwierdzeniem może być brak właściwego uzasadnienia tego zarzutu w skardze kasacyjnej (naruszenie art. 176 p.p.s.a.). Trafnie w skardze kasacyjnej natomiast podnosi się naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego (chociaż nie podaje się czy naruszenie to było następstwem błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania przepisu), co wskazywał jako prawidłową podstawę wydania decyzji o sprzeciwie organ odwoławczy. Wydaje się, że w tym przypadku powinien mieć zastosowanie raczej art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, tak jak to zakwalifikował organ pierwszej instancji w swoje decyzji z dnia 13 lutego 2012 r. Niezależnie jednak od tych różnic poglądów organów rozpatrujących sprawę, przyjęto jednolite stanowisko, że budowa budynku gospodarczego w tym przypadku, z uwagi na jego usytuowanie, wymagała pozwolenia na budowę. W świetle powyższych rozważań naruszenie art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.