II OSK 1986/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2967/13 w sprawie ze skargi A.L. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A.L. (dalej jako "skarżąca") uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2013 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] lipca 2013 r. odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr. ew. [...]/11, w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...]. Projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015, poz. 199). Organ ustalił, że nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, położona jest na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny ustanowionej zgodnie z rozporządzeniem nr 160 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Środkowej Łyny (Dz.Urz.Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2008 r., poz. 201, nr 3152 dalej jako "rozporządzenie"). Organ ustalił, że nieruchomość ma być zagospodarowana na potrzeby prowadzenia działalności rolniczej polegającej na stworzeniu przy istniejącym gospodarstwie rolnym dodatkowego kompleksu agroturystycznego. Zdaniem organu I instancji, przekazany do uzgodnienia projekt jest niezgodny z § 4 ust. 8 rozporządzenia, ponieważ inwestycja znajdowałaby się w terenie 100 m od linii zbiornika wodnego - rozlewiska wody. Z § 4 ust. 8 rozporządzenia, wynika zakaz lokowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Podjęto próbę wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak wyznaczona linia nie w pełni zapewnia zachowanie 100-metrowego odstępu do brzegu rozlewiska wody w rowie melioracyjnym. Ustalono, że linia ta zapewnia w pełni odległość 100 m tylko od części zbiornika położonego na działce o nr ew. [...]/2, dopuszczając zabudowę w 100 metrowej strefie w części położonej na działce [...]/4. Poza tym na działce [...]/11 występuje dotychczas niebadany zbiornik wodny. Linia zabudowy nie uwzględnia również konieczności zachowania 100 m od oczka wodnego usytuowanego w granicach działki [...]/7. Organ uznał, że nie zachodzą w tej sprawie odstępstwa od zakazu lokowania inwestycji, o jakich stanowi w § 4 ust. 5 rozporządzenia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła skarżąca. Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że ocena charakteru zbiornika wodnego znajdującego się m.in. na części działek o nr ew. [...]/2, [...]/4, [...]/7 i [...]/13 wynika z postanowienia tego organu z [...] lipca 2012 r. Od czasu uprawomocnienia się tego postanowienia nie zmienił się stan faktyczny ani prawny zbiorników. Organ odwoławczy nie znalazł zatem podstaw do ponownego rozważania tych kwestii i tym samym uznał decyzję organu I instancji w tym zakresie za prawidłową. Organ odwoławczy stwierdził, że powstanie zbiornika wodnego w wyniku zatamowania wody w rowie melioracyjnym, który nie należy do żadnej z kategorii obiektów wodnych podlegających ochronie w 100 metrowym pasie, nie ma wpływu na ocenę zbiornika, który powstał w wyniku tego zdarzenia. Pochodzenie zbiornika wodnego, sposób jego powstania nie ma znaczenia dla jego oceny pod kątem przepisów z zakresu ochrony środowiska. Organ nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że zbiornik jest stawem i jest zaliczany do urządzeń wodnych, co uniemożliwia uznanie go za zbiornik wodny. Organ odwoławczy wyjaśnił, że jak wynika z wyjaśnień skarżącej, zbiornik to wodopój dla zwierząt, a więc służący powierzchniowemu ujmowaniu wody bezpośrednio przez zwierzęta. Skarżąca twierdzi też, że woda może być ujmowana za pomocą pompy i wlewana do poideł i w związku z tym obiekt tego rodzaju stanowi urządzenie wodne. Organ odwoławczy nie przychylił się do tego stanowiska wskazując, że urządzeniem wodnym jest urządzenie skonstruowane specjalnie w celu ujmowania wody np. takie jak pompy czy rury, a przedmiotowy zbiornik tym celom nie służy. Jego istnienie jedynie warunkuje możliwość takiego działania przy pomocy urządzeń wodnych. Nawet gdyby obiekt stanowił urządzenie wodne to wyjątek od zakazu zabudowy ma zastosowanie ze względu na przedmiot obiektu, który ma zostać zrealizowany. Fakt, że dany obiekt stanowi urządzenie wodne nie wyklucza, że jest on jednocześnie innym zbiornikiem wodnym. W ocenie organu odwoławczego, gdyby przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) wykluczały możliwość zakwalifikowania stawu jako "innego zbiornika wodnego" (a tak nie jest), uzasadnionym byłoby interpretowanie znaczenia tego pojęcia zgodnie z celem ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm.), a nie stosowanie do niego definicji z ustawy o innych celach. Niejednokrotnie stawy stworzone przez człowieka, ze względu na swoje wartości przyrodnicze, mają status rezerwatów przyrody – np. Stawy Milickie czy Raszyńskie. Odnosząc się do linii brzegowej sztucznych zbiorników organ odwoławczy stwierdził, że posiadają one linie brzegowe i linia ta nie podlega ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej. Działka inwestycyjna znajduje się w pasie 100 m od zbiornika wodnego, czyli poza wyznaczoną linią zabudowy na działce nr [...]/7. W związku z tym należało uznać, że projektowana decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z przepisami z zakresu ochrony przyrody w zakresie wskazanym przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnień organu I i II instancji uznano że lokalizacja jest niedopuszczalna przed wszystkim dlatego, że działka na której realizowana miałaby być inwestycja znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od zbiorników wodnych, którymi są rozlewisko powstałe na skutek zatamowania wody w rowie melioracyjnym i tzw. wodopój dla zwierząt hodowlanych na działce [...]/7. Oba stanowią zdaniem organów "inne zbiorniki wodne", o jakich mowa w rozporządzeniu. W ocenie Sądu I instancji, kluczowym było zatem ustalenie, czy określone w postanowieniu rozlewisko i tzw. wodopój dla zwierząt są "innymi zbiornikami wodnymi" o jakich stanowi § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, a jeżeli tak to czy nie zachodzi wyłączenie ustanowionych w rozporządzeniu zakazów. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przepisy rozporządzenia nie precyzują, co jest zbiornikiem wodnym, a więc zbiornik co do zasady podlega ochronie bez względu na to czy został wytworzony przez człowieka czy też powstał naturalnie. W ocenie Sądu I instancji, wynikające z tego ograniczenia muszą być proporcjonalne do chronionego dobra (ochrona przyrody) tym bardziej, że ustanowiony zakaz ogranicza prawo własności, a prawo to z mocy art. 64 ust 3 Konstytucji może być ograniczone wyłącznie na mocy ustawy. Sąd I instancji wyjaśnił, że rozlewisko, które ma być przeszkodą w lokalizacji inwestycji było wynikiem działania najpierw bobrów, które wybudowały tamę, a następnie człowieka, który na tej tamie doprowadził do spiętrzenia wody w rowie melioracyjnym. Woda wylała na okoliczne łąki tj. działki [...]/2, [...]/4, [...]/7 i [...]/13. W ocenie Sądu I instancji, tego rodzaju zdarzenie jest zdarzeniem o charakterze nagłym i z powodu jego przejściowego charakteru rozlewisko nie może uznane za inny zbiornik wodny, o jakim stanowi rozporządzenie. Ochroną objęty jest istniejący trwały stan na gruncie a nie stan przejściowy. Ponadto skarżąca wskazała, że powstała tama została rozebrana i trwa osuszanie terenu. Czynności te zostały poprzedzone decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] sierpnia 2013 r. zezwalającą Nadleśniczemu Nadleśnictwa Kudypy na jednorazowe zniszczenie tamy utworzonej przez bobry w celu usunięcia worków z piaskiem blokujących odpływ wody w rowie i osuszenia terenu na którym stoi słup energetyczny średniego napięcia. Poprzedzało je także zarządzenie pokontrolne Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] października 2012 r. nakładająca na Krzysztofa Zastrzeżyńskiego zakaz piętrzenia wód na rowie melioracyjnym nr [...], rozebranie istniejącej tamy na rowie melioracyjnym [...] na działce [...] i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. W ocenie Sądu I instancji, nie można się zgodzić z organem, że na ocenę czy mamy do czynienia z innym zbiornikiem wodnym nie ma wpływu jego funkcja i pochodzenie. Organ wskazał, że skoro ustawodawca w ustawie o ochronie przyrody używa pojęcia "inne zbiorniki wodne" nie precyzując tego pojęcia choćby w słowniczku ustawowym to należy przyjąć definicję powszechnie przyjętą, mając na względzie reguły wykładni językowo-systemowej i funkcjonalnej. Sąd I instancji wyjaśnił jednak, ze celem ustanowienia zakazów na obszarach objętych ochroną, w tym zakazu lokalizacji inwestycji w 100 metrowym pasie od brzegu rzek, jezior czy innych zbiorników wodnych, jest ochrona tych terenów przed ingerencją człowieka w daną formę ochrony przyrody. W tej sprawie ustanowienie tego rodzaju zakazu służyć ma ochronie Doliny Rzeki Łyny przed niszczącą działalnością człowieka. Wydane na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, jako cel ochrony wskazuje m.in. ochronę fauny i flory, wód gruntowych, zachowanie i utrzymanie w stanie zbliżonym do naturalnego istniejących cieków, mokradeł, polan, torfowisk, wrzosowisk, muraw napiaskowych (§ 3 pkt 7), zachowanie zieleni, drzew, zapobieganie naruszaniu ekosystemów. Ochrona dotyczy więc nie tylko rzeki, ale i terenów objętych zakresem podmiotowym rozporządzenia, a zatem innych zbiorników wodnych, które na tym terenie istnieją. Wynika z tego, że ochronie podlega stan istniejący na gruncie, a nie stan przejściowy, bez względu na sposób jego powstania. W przypadku tego drugiego dopiero w sytuacji, w której stan ten utrzymywałby się, a ponadto służył wskazanym w rozporządzeniu celom ochrony przyrody uprawnione byłoby przyjęcie, że podlega on ochronie przez konieczność jego zachowania co najmniej w stanie niepogorszonym. Wynika to również z tego, że przedmiotem ochrony jest teren chroniony ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych - co wynika z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji wskazał, że z mapy wydanej 4 marca 2013 r., stanowiącej załącznik do decyzji wynika, że działki na których powstało rozlewisko to nieużytki, co wyklucza przyjęcie, że stwierdzone tam lustro wody istniało także przed utworzeniem rozlewiska. W ocenie Sądu I instancji, prowadzi to do wniosku, że powstałe lustro wody ma charakter tymczasowy i jako takie nie powinno podlegać ochronie. Stanowi bowiem negatywny element krajobrazu uniemożliwiający dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Organ ustalając stan faktyczny wskazał również na mały zbiornik wodny znajdujący się na działce [...]/7, którego usytuowanie uniemożliwia pozytywne uzgodnienie projektu decyzji. Skarżąca wywodzi, że jest to wodopój dla zwierząt gospodarskich i hodowlanych a więc służący ujmowaniu wody bezpośrednio przez zwierzęta. Woda z tego zbiornika może być także ujmowana za pomocą pompy i wlewana do poideł i dlatego stanowi urządzenie wodne - zgodnie z definicją z art. 9 ust. 19 lit. d Prawa wodnego. Organ natomiast wywodził, że nawet zakładając, że ten zbiornik wodny powstał na skutek działalności człowieka i w tym, to celu nie można przyjąć, że jest on urządzeniem wodnym. Sąd I instancji wyjaśnił, że jak wynika z mapy znajdującej się w aktach, działka [...]/7 zlokalizowana jest po obu stronach rzeki Łyny. Sąd I instancji uznał, że nie przesądzając, czy zbiornik ten jest "innym zbiornikiem wodnym", organ nie poczynił żadnych wiążących ustaleń w zakresie wypełnienia tego pojęcia ani w zakresie odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji przyjmując, że znajduje się on w pasie szerokości 100 m od brzegu tego zbiornika. Mapa dołączona do opiniowanego wniosku nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń co do odległości tego zbiornika od planowanej inwestycji, choć z uzasadnienia decyzji wynika, że zbiornik ten mieści się w 100 metrowym pasie od brzegu zbiornika. Zdaniem Sądu I instancji, brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ oceniając projekt decyzji, w tym wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy stwierdził, że wyrysowana linia nie w pełni zapewnia zachowanie odstępu 100 m od linii brzegu rozlewiska wody przy rowie melioracyjnym, a zatem powodem odmowy uzgodnienia było istniejące na gruncie rozlewisko. Sąd I instancji wskazał, że skoro rozlewisko nie jest "innym zbiornikiem wodnym" do rozstrzygnięcia organu pozostało ustalenie charakteru drugiego ze wskazywanych zbiorników na działce [...]/7. Skarżący wyjaśniał, że zbiornik ten nie stanowi naturalnego zagłębienia terenu pokrytego wodą, co wyklucza uznanie go za inny zbiornik wodny. Ponadto Sąd I instancji podzielił ustalenie organu, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyłączenia od zakazów o jakich mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 w związku z ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do poszczególnych zakazów. Sąd I instancji wskazał ponadto, że organ wykorzystał oględziny dokonane 12 grudnia 2012 r., przeprowadzone na potrzeby innego postępowania. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do posłużenia się tego rodzaju dowodem ponieważ oględziny przeprowadzone półtora roku przed wydaniem decyzji z zasady nie mogą odzwierciedlać aktualnego stanu na gruncie. Sąd I instancji uznał także, że poprzestanie organu na ustaleniach poczynionych przez organ w sprawach z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy tej samej działki, ale o innych parametrach zabudowy niż obecnie i przyjęcie, że nie nastąpiła zmiana stanu faktycznego stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawiona przez organ argumentacja w tym zakresie pozwała na uznanie, że kwestia związana z możliwością uzgodnienia inwestycji, pomimo zmodyfikowania wniosku i tak jest przesądzona, a przynajmniej taki wniosek płynie z treści postanowienia. Organ ma obowiązek całościowej oceny wniosku pod kątem obowiązujących przepisów prawa, nie może w sposób dowolny ograniczać przeprowadzonego postępowania dowodowego tylko dlatego, że dany podmiot występował już z podobnym wnioskami. Sąd I instancji odniósł się także do pozostałych zarzutów skargi uznając je jednak za nieuzasadnione. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niewłaściwe zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że organy I i II instancji naruszyły ten przepis przyjmując, że stanowi on podstawę do wydania postanowienia. W ocenie organu, Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także "art. 145 § 1 a" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). Po drugie, błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozlewisko wody powstałe przy rowie melioracyjnym nie może być uznane za "inny zbiornik wodny" o jakim mowa w rozporządzeniu "ponieważ sposób w jaki powstało (sztuczny), jego tymczasowy charakter nie uzasadnia jego ochrony w świetle przepisów" ustawy o ochronie przyrody jak i rozporządzenia. W ocenie organu, Sąd I instancji dokonał błędnej kontroli postanowień organów administracji i przez to naruszył także "art. 145 § 1 a" p.p.s.a. Organ zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze, przez przyjęcie, że organ II instancji rozpatrując zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 30 lipca 2013 r. bezpodstawnie uwzględnił treść oględzin wykonanych 12 grudnia 2012 r., co skutkowało, w ocenie Sądu I instancji, odstąpieniem od całościowej oceny przedstawionej do zaopiniowania decyzji i spowodowało naruszenie art. 7 i 8 k.p.a. Zdaniem organu, przyjęty przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za wyjaśniony stan faktyczny dotyczył jedynie faktu istnienia zbiorników wodnych w pasie 100 m od działki, która w poprzedniej sprawie była tożsama z działką przeznaczoną pod zabudowę w projekcie, którego dotyczyły uchylone postanowienia organów I i II instancji. Tym samym Sąd naruszył "art. 154 § 1 c" p.p.s.a. w związku z art. 77 § 4 k.p.a. Po drugie, przez zawarcie w uzasadnieniu wyroku sprzecznych ustaleń stanowiących wskazania do dalszego postępowania organów ochrony przyrody, przez stwierdzenie, że "bez względu na to czy zbiornik wodny został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie, podlega co do zasady ochronie". Jednocześnie Sąd I instancji "nie zgadza się z tezą, że na ocenę, czy mamy do czynienia z innym zbiornikiem wodnym nie ma wpływu ich funkcja i pochodzenie" oraz stwierdza, że "ponieważ sposób w jaki powstało, jego tymczasowy charakter nie uzasadnia jego ochrony". Zdaniem organu, Sąd I instancji naruszył "art. 145 § 1 c" w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w sposób błędny zarzucają naruszenie przez Sąd I instancji przepisów stanowiących podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego. Organ odwoławczy w skardze kasacyjnej powołał się na naruszenie przepisów "art. 145 § 1 a, art. 145 § 1 c, a także art. 154 § 1 c" p.p.s.a., których to przepisów nie ma w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę uwzględnienia skargi może natomiast stanowić art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. Należy jednak zauważyć, że również Sąd I instancji wskazując podstawę uwzględnienia skargi błędnie powołał się na art. 145 § 1 a i c p.p.s.a., ale w skardze kasacyjnej nie został sformułowany zarzut odnoszący się do tego uchybienia. Za tego rodzaju zarzut nie można uznać powtórzenia w skardze kasacyjnej omyłki wynikającej z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, a omyłka ta nie uzasadniała powołania w zarzucie skargi kasacyjnej niewłaściwej jednostki redakcyjnej przepisu. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody przez uznanie, że organy I i II instancji naruszyły ten przepis przyjmując, że stanowi on podstawę do wydania postanowienia w tej sprawie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie stwierdził, że doszło do naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącej naruszenia tego przepisu podkreślił jedynie, że "przedmiotowe rozlewisko nie jest "innym zbiornikiem wodnym", nie jest też stawem i w związku z istnieniem tego rozlewiska organ nie mógł skutecznie uznać istnienia przesłanek do wydania negatywnego postanowienia." Sąd I instancji wyjaśnił zatem, że zasadnicze znaczenie w sprawie miał brak podstaw do zastosowania zakazu wynikającego z rozporządzenia, który to zakaz został przewidziany w tym rozporządzeniu w związku z obowiązywaniem art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Wynika to z analizy całego uzasadnienia Sądu I instancji, natomiast zarzut kasacyjny został oparty na sformułowaniu jednego, zacytowanego wyżej zdania zawartego w uzasadnieniu Sądu I instancji, z pominięciem stanowiska wyrażonego w pozostałej części uzasadnienia. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zrzut błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu przez Sąd I instancji, że rozlewisko wody powstałe przy rowie melioracyjnym nie może być uznane za "inny zbiornik wodny". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że ochronie podlega stan istniejący na gruncie, a nie stan przejściowy, bez względu na sposób jego powstania. Dopiero w sytuacji, w której stan przejściowy utrzymywałby się, a ponadto służył wskazanym w rozporządzeniu celom ochrony przyrody danego obszaru chronionego krajobrazu uprawnione byłoby przyjęcie, że podlega on ochronie przez konieczność jego zachowania co najmniej w stanie niepogorszonym. Jak wynika z akt sprawy, powstałe rozlewisko miało charakter tymczasowy i jako takie nie powinno podlegać ochronie. Stanowi bowiem negatywny element krajobrazu uniemożliwiający dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem. Potwierdzają to również wyjaśnienia uczestnika postępowania M.S. złożone w tej sprawie w dniu 28 marca 2014 r. do protokołu podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Uczestnik wyjaśnił wówczas, że tama została rozebrana i trwa osuszanie terenu. Natomiast na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. w sprawie II OSK 1949/14 (w sprawie tej M.S. występuje w charakterze skarżącego), która to sprawa dotyczy odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowany na podstawie zakazów odnoszących się do tych samych zbiorników wodnych, M.S. wyjaśnił, że w lutym 2014 r. Lasy Państwowe zlikwidowały tamę z worków znajdującą się na rowie i doszło do osuszenia rozlewiska. Wbrew więc twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy dokonały błędnej wykładni § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, nieprawidłowo przyjmując, że każdy zbiornik wodny może stanowić podstawę do zastosowania zakazu wynikającego z powyższego przepisu, ponieważ każdy zbiornik wodny, niezależnie od przyczyn jego powstania, charakteru i trwałości jest innym zbiornikiem wodnym podlegającym ochronie. Pogląd taki stoi w sprzeczności z zasadami i celami ochrony obszaru chronionego krajobrazu, dla których ustanawia się zakazy przewidziane w art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a., a także art. 77 § 4 k.p.a. Sąd I instancji trafnie zauważył, że organ II instancji rozpatrując zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 30 lipca 2013 r. bezpodstawnie odniósł się do oględzin wykonanych 12 grudnia 2012 r. Uwzględniając charakter zbiornika wodnego znajdującego się na działkach nr [...]/2, nr [...]/4, nr [...]/7 i nr [...]/13 będącego rozlewiskiem bez wyraźnej linii brzegowej i powstałego częściowo naturalnie, a częściowo na skutek działań człowieka (budowa tamy na rowie melioracyjnym), z pewnością konieczne było, żeby organy dysponowały aktualnymi informacjami na temat stanu nieruchomości i zbiornika. Potwierdzają to również powołane wyżej wyjaśnienia uczestnika postępowania, z których wynika, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie. Nie można również pominąć, że wydane w 2012 r. postanowienie dotyczyło planowej inwestycji o innych parametrach zabudowy. Trafnie zatem Sąd I instancji zarzucił organom naruszenie powołanych przepisów postępowania administracyjnego. Po piąte, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie przedstawił sprzecznych ustaleń. Sąd I instancji wskazał, że bez względu na to czy zbiornik wodny został wytworzony przez człowieka czy też naturalnie, podlega co do zasady ochronie. Jednocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że na ocenę, czy mamy do czynienia z innym zbiornikiem wodnym ma wpływ funkcja i pochodzenie tego zbiornika. Sąd I instancji przedstawił zatem zasadę, a także wyjątki od tej zasady, które muszą zostać uwzględnione przy wykładni ustanowionych w odpowiednich aktach prawa miejscowego zakazach przewidzianych w art. 24 ustawy o ochronie przyrody Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Stąd też brak było przesłanek do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.