I OSK 2486/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Wiesław Morys, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Wr 38/14 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wr 38/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę A. S. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu 13 maja 2013 r. A. S. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. 1 kV oraz budową stacji transformatorowej słupowej (znajdującej się aktualnie na działce nr [...]) z dowiązaniami linowymi na działkach nr [...] (w czasie realizacji zadania – działka nosiła nr [...]) w J., w obrębie ulic: K., R. i R., robót zrealizowanych na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1995 r. nr [...] - niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem, czytelnych kopii (kserokopii) następujących dokumentów znajdujących się w posiadaniu zobowiązanego : 1. Decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. znak : [...], Urzędu Rejonowego w W. Oddział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego, załączników nr 1 i 2; 2. Wskazanie lokalizacji nr [...] z dnia [...] czerwiec 1994 r. L.Dz.: [...] wydane przez Burmistrza Miasta J. wraz z załącznikami nr 1 i nr 2; 3. Zlecenia (skierowanego do G. sp. z o. o.) na wykonanie pomiaru po wykonawczego inwestycji, remontu linii nN oraz budowy stacji transformatorowej na działce nr [...] w J., robót wykonanych na podstawie Decyzji nr [...]., z dnia [...] kwietnia 1995 r., znak : [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 24 maja 2013 r. przekazał wniosek skarżącej Staroście W.. W uzasadnieniu podał, że akta sprawy związane z wydaniem przez Kierownika Urzędu Rejonowego w W. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. były wypożyczone od Starosty W. na potrzeby prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie w. postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej słupowej z dowiązaniami liniowymi na działkach nr [...] w J., obręb G. Akta te, w związku z zakończeniem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, zostały zwrócone Staroście W. przy piśmie z dnia 20 maja 2013 r. Z tego względu, wniosek skarżącej przekazał organowi właściwemu, tj. Staroście W.. Powyższe pismo zostało wysłane wnioskodawczyni. Pismem z dnia 21 lutego 2014 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej podając, że do dnia 20 lutego 2014 r. organ nie udostępnił jej żądanej informacji publicznej w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu podał, że pismem z dnia 24 maja 2013 r. przekazał wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2013 r., o udostępnienie informacji publicznej organowi właściwemu w sprawie pozwolenia na budowę, tj. Staroście W.. Pismo o przekazaniu ww. wniosku zostało skutecznie doręczone skarżącej. W piśmie z dnia 27 maja 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że nie mógł udzielić informacji, o jaką wystąpiła skarżąca, ponieważ w tym czasie nie był organem właściwym, nie dysponował aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Uznał, że przedmiot wniosku skarżącej z 13 maja 2013 r. posiada przymiot informacji publicznej, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W oparciu o akta sprawy Sąd ustalił, że skarżąca pismem z dnia 24 maja 2013 r. została poinformowana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wnioskowane dokumenty nie zostaną jej udostępnione, ponieważ były jedynie wypożyczone od Starosty W. na potrzeby prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem. Akta te, w związku z zakończeniem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego, zostały zwrócone Staroście przy piśmie z dnia 20 maja 2013 r. Następnie, pismem z dnia 24 maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał wniosek skarżącej Staroście informując o tym skarżącą, co zostało udokumentowane na zwrotnym potwierdzeniu dnia 29 maja 2013 r. Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał skarżącej, iż wnioskowane dokumenty przekazane zostały Staroście. W ten sposób skarżąca została poinformowana. WSA uznał, że przed wniesieniem skargi żądane przez skarżącą informacje publiczne nie zostały jej udostępnione, ale przyczyny nie można upatrywać po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ponieważ wnioskowanych dokumentów nie posiadał. Sąd podniósł, że stosownie art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W jego ocenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przekroczył powyższego terminu informując skarżącą pismem z dnia 24 maja 2013 r., że 20 maja 2013 r. zwrócił Staroście wypożyczone dokumenty, o które wnioskowała skarżąca. WSA podkreślił, że gospodarzem tych dokumentów był Starosta. Z opisanych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności i skargę należało oddalić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. a także art. 65 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że organ pomimo dysponowania żądaną informacją publiczną i pomimo możliwości jej udzielenia, uprawniony był do przekazania wniosku o udostępnienie wraz z aktami do Starosty W., zamiast załatwić sprawę stosownie do powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której zastosowany winien być art. 149 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej skarżąca złożyła w dniu 13 maja 2014 r. i do dnia 24 maja 2014 r. wniosek ten znajdował się w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a więc organu zobowiązanego i uprawnionego do udzielenia żądanej informacji publicznej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca kasacyjnie wskazała, że stwierdzenie w toku wszczętego postępowania braku dysponowania żądaną informacją nie może prowadzić do przekazania wniosku o udostępnienie informacji innemu organowi dysponującemu informacją na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Przepisy regulujące ogólne postępowanie administracyjne znajdują zastosowanie w postępowaniu o udzielenie informacji tylko w określonych w ustawie przypadkach, a ustalenie właściwości rzeczowej organu następuje wyłącznie przez wskazanie określonego organu przez wnioskodawcę, nawet jeżeli wskazanie to jest oczywiście błędne. Zdaniem strony, skoro organ był zobowiązany na podstawie ustawy do udostępnienia informacji a nie poinformował skarżącej o braku możliwości jej udzielenia, ani nie odmówił jej udostępnienia, przyjąć należy, iż pozostaje w bezczynności, choćby nawet mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga z jego strony wydania aktu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ww. ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Z przytoczonych przepisów wynika, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W rozważanym przypadku są to przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.). Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Poza sporem pozostaje, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie w., jako organ władzy publicznej, jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Nadto, nie budzi wątpliwości, że informacje o udostępnienie których skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 13 maja 2013 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów tej ustawy. Na gruncie omawianej ustawy rozpatrzenie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej mogło nastąpić poprzez: udzielenie informacji w drodze czynności materialno-technicznej zgodnie z wnioskiem (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.); odmowę udzielenia informacji albo poprzez umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie, w drodze decyzji administracyjnej (art. 16 u.d.i.p.); poinformowanie wnioskodawczyni, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Czynności tych organ powinien dokonać, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, bądź w terminie późniejszym wskazanym przez organ wraz z informacją o powodach opóźnienia w udostępnieniu informacji, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie, PINB w terminie ustawowym czternastodniowym zwrócił akta administracyjne zawierające żądane informacje publiczne ich dysponentowi, tj. Staroście W. a następnie, w trybie art. 65 K.p.a., przekazał temu organowi wniosek skarżącej z dnia 13 maja 2013 r. Działanie takie, aczkolwiek nieprawidłowe, miało jednak ten skutek, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, PINB nie można skutecznie zarzucić bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej. Należy bowiem uwzględnić, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy należało wziąć pod uwagę, że PINB wskutek błędnego przekonania, że nie jest obowiązany do udostępnienia informacji znajdujących się w aktach sprawy, których dysponentem jest inny organ, posiadane dokumenty zwrócił Staroście W. Z tą chwilą, PINB przestał być w posiadaniu żądanych informacji, a zatem w świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. nie był podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia. Organ miał natomiast obowiązek niezwłocznego poinformowania strony o tym fakcie. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że z tego obowiązku organ wywiązał się, doręczając skarżącej zawiadomienie o przekazaniu jej wniosku Staroście W. Jakkolwiek czynność ta przybrała nieprawidłową formę zawiadomienia o przekazaniu podania w trybie art. 65 K.p.a., to jednak z jego treści skarżąca pozyskała wiedzę, że PINB wskutek zwrócenia akt nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Pozwala to przyjąć, że PINB wywiązał się obowiązku informacyjnego i pomimo, iż takie działanie może nie satysfakcjonować zainteresowanej, to jednak skutecznie chroni organ przed zarzutem bezczynności. Umożliwia również skarżącej wystąpienie z wnioskiem o udzielenie przedmiotowej informacji publicznej do podmiotu ją posiadającego. Z tych względów, zasadnie w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że PINB nie pozostawał w bezczynności i skargę należało oddalić, choć trzeba wytknąć temu Sądowi, że dokonane przez niego rozważania w tym zakresie były zbyt lakoniczne, co jednak nie miało wpływu na prawidłowość orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie najistotniejsze znaczenie miał fakt, iż w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ nie posiadał wnioskowanych informacji, o czym poinformował skarżącą. W takim stanie faktycznym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji nie miał podstaw, aby zobowiązać organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 13 maja 2013 r. Nie można bowiem zobowiązać PINB do udostępnienia informacji, która nie jest w jego posiadaniu. Przekazanie skarżącej informacji o tym fakcie wykluczało możliwość uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a., pomimo błędnego zastosowania przez organ art. 65 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. ----------------------- 7