II OSK 2444/14

Dnia 9 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 416/14 w sprawie ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 maja 2014r, sygn. akt II SA/Kr 416/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2014r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Decyzjami z dnia [...] września 2013 r. ( [...]) na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Starosta S. na wniosek stron, umorzył postępowanie scaleniowe na projektowanym obszarze scalenia w zakresie działek ew. nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] września 2013r. ( [...]) na podstawie art. 27 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz. U. z 2003r., nr 178, poz. 1749 ze zm.) Starosta S.: w pkt I. zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych we wsi Ł., obejmujących obszar R.: M., B., M., W., M., Z., Z., K., Ź., K., K., K., S., B., K., W., C., gmina J. o łącznej powierzchni 979,5279 ha przedstawiony na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, z wyłączeniem działek nr [...], [...], [...], [...], [...]; w pkt II. wydzielił za grunty stanowiące współwłasność wymienionych w decyzji uczestników scalenia jako grunty każdego z nich - w ten sposób, że wynikające z udziału we współwłasności nowe działki ( o określonej powierzchni i wartości) dołączył do gospodarstw dotychczasowych współwłaścicieli lub utworzył odrębne jednostki rejestrowe, dla których zostaną założone odrębne księgi wieczyste: w pkt III. zniósł bez odszkodowania ciążące na gruntach poddanych scaleniu wymienione w decyzji służebności gruntowe; w pkt IV obciążył wymienione w decyzji nieruchomości służebnościami; w pkt V zatwierdził terminy i zasady obejmowania w posiadanie gruntów, określone w załączniku nr 1 do warunków objęcia w posiadanie. W decyzji zawarto pouczenie o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Starosty S. w terminie 14 dni od daty podania jej do wiadomości. W/w decyzja została podana do wiadomości uczestnikom scalenia przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, które odbyło się w dniu 30 września 2013 r., a ponadto była wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi Ł. i w Urzędzie Gminy J. w dniach od 30 września 2013 r. do dnia 15 października 2013 r. W dniu 11 października 2013 r. ( data stempla pocztowego) A. B., współwłaścicielka dz. nr [...] i [...], złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. za pośrednictwem Starosty S. odwołanie od w/w decyzji. W dniu 15 października 2013 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo A. B. stanowiące uzupełnienie odwołania z dnia 11 października 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że odwołanie A. B. złożone w dniu 11 października 2013 r. jest niedopuszczalne, albowiem zostało złożone zanim decyzja weszła do obrotu prawnego, tj. przed dniem jej doręczenia. Stosownie do art. 127 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Decyzję zatwierdzającą projekt scalania gruntów - stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 178, poz. 1749 ze zm.) – podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Jednocześnie ust. 2 cyt. przepisu stanowi, iż z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1 , decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Przedmiotowa decyzja została wywieszona na tablicy ogłoszeń wsi Ł., jak również na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J. w dniu 30 września 2013 r., zatem 14-dniowy termin, o którym mowa w ust. 1 art. 28 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, upłynął w dniu 14 października 2013 r., a to oznacza, iż datą doręczenia decyzji stronom postępowania scaleniowego ( uczestnikom scalenia) jest 14 października 2013 r. Ten dzień jest zatem początkiem biegu terminu do złożenia odwołania od przedmiotowej decyzji. Odwołanie złożone przed tą datą należy uznać za niedopuszczalne. Nadto ostatecznymi decyzjami Starosty S. z dnia [...] września 2013 r. umorzone zostało – na wniosek A. B. – postępowanie scaleniowe w zakresie działek nr [...] i nr [...], których współwłaścicielem jest A. B. i działki te zostały wyłączone z obszaru objętego scaleniem. A. B. utraciła więc status strony postepowania scaleniowego ( uczestnika scalenia) i legitymację do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w przedmiocie scalenia gruntów na terenie wsi Ł. Z powyższego wynika, że także z przyczyn podmiotowych odwołanie A. B. od w/w decyzji należy uznać za niedopuszczalne. W wyniku rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona, choć jej zarzut dotyczący terminu do wniesienia odwołania jest trafny. Zasadność skargi co do terminu wywiódł z regulacji ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 tej ustawy decyzję o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia. Z kolei w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jako datę początkową terminu do wniesienia odwołania wskazano datę doręczenia decyzji stronie. Datą wprowadzenia do obrotu decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania jest data najwcześniejszego jej zakomunikowania stronom: w rozpatrywanym przypadku był to dzień 30 września 2013 r. Przepis art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów reguluje jedynie szczególny sposób zawiadamiania stron i ustanawia prawne przesłanki ustalenia daty "fikcyjnego" doręczenia. Z przepisu tego jednak nie wynika, aby wydana w sprawie decyzja wprowadzana była do obrotu prawnego dopiero po upływie 14 dni od ukazania się ogłoszenia. Z upływem tych 14 dni ustawa wiąże jedynie skutek w postaci zamknięcia – dla wszystkich stron - okresu, w którym możliwe było wnoszenie odwołań. W rozpoznawanej sprawie odwołanie zostało wniesione po dacie odczytania decyzji na zebraniu uczestników scalenia, a przed datą upływu terminu do wnoszenia odwołań, nie może być więc mowy o jakimkolwiek uchybieniu terminu. Zdaniem Sądu, powołana przez organ druga przyczyna wydania zaskarżonego postanowienia jest uzasadniona. Rzeczywiście bowiem prawo do wniesienia odwołania od decyzji, choćby publicznie ogłoszonej, przysługuje tylko stronom postępowania, a nie wszystkim osobom, które o treści decyzji się dowiedziały i krytycznie ją oceniają. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów ( w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji organu I instancji) uczestnikiem scalenia jest właściciel bądź użytkownik gruntu położonego na obszarze scalenia lub wymiany, a w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego także podmiot gospodarujący tymi gruntami. Skarżąca, jako właścicielka działek nr [...] i [...], była uczestnikiem scalenia i stroną postępowania scaleniowego. W zakresie tych dwóch działek postępowanie scaleniowe zostało umorzone ostatecznymi decyzjami, a efektem tych decyzji była utrata przymiotu strony przez A. B. A. B. nie dysponuje innym tytułem, który uprawniałby ją do dalszego udziału w postępowaniu scaleniowym, w tym do wniesienia odwołania. Opisywane przez nią okoliczności wyodrębnienia z "jej" działki nr [...] działki drogowej o nr [...] nie mają w sprawie znaczenia. Jak wynika z map działka nr [...] była uwidoczniona w ewidencji gruntów przed wszczęciem postepowania scaleniowego. Skarżąca nie wykazała, aby do działki tej przysługiwały jej jakiekolwiek prawa. W wyniku scalenia zaś działki nr [...] i [...] nie uległy zmianom. Z całą pewnością więc to nie decyzja scaleniowa spowodowała opisywane przekształcenia w zakresie granic i oznaczeń działek a kwestionowanie tej decyzji nie stanowi środka do dochodzenia ewentualnych roszczeń z tymi przekształceniami związanych. Prawidłowo zatem organ przyjął, że wniesienie przez A. B. odwołania od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia nie jest dopuszczalne. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił. A. B. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na podstawie naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: 1) naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( Dz.U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.) w zw. z art.1 ust. 2 pkt 4 tejże ustawy oraz w zw. z art. 28 Kodeksu Postepowania Administracyjnego poprzez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że skarżąca nie jest strona postępowania dotyczącego scalenia gruntów położonych we wsi Ł. obejmujących obszar R.: M., B., M., W., M., Z., Z., K., Ź., K., K., K., S., B., K., W., C. w Gminie J. o łącznej powierzchni 979,5279 ha przedstawionych na mapie obszaru scalenia, z wyłączeniem działek nr [...], [...], [...], [...], [...] położonych we wsi Ł., podczas gdy jest ona samoistnym posiadaczem działki nr [...] wchodzącej w skład obszaru scalenia, a sprawa dotycząca ustalenia prawa własności toczy się obecnie w postępowaniu cywilnym; 2) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z dnia [...] stycznia 2014 r., znak : [...], pomimo iż postanowienie to zostało wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego co skutkowało stwierdzeniem, że skarżąca nie jest uczestnikiem postępowania scaleniowego; 3) naruszenie przepisu art. 141 § 4 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny stanu faktycznego w zakresie m.in.: ustalenia, że skarżąca jest posiadaczem samoistnym działki nr [...], a co za tym idzie uczestnikiem postępowania scaleniowego; Na tej podstawie wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) zasądzenie kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej, gdyż nie zostały one uiszczone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi , przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm.) w związku z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego jest zasadny. Zgodnie z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego strona jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Ustalenie, czy w sprawie jednostka ma interes prawny wymaga podjęcia czynności procesowych w toku postępowania, a nie poza postępowaniem, bez zagwarantowania czynnego jej udziału. Podniesione okoliczności faktycznie przez skarżącą wymagały podjęcia czynności w toku postępowania odwoławczego, a nie ogólnikowych stwierdzeń, że A. B. utraciła legitymację do wniesienia odwołania w związku z wyłączeniem z postępowania scaleniowego działek nr [...] i nr [...]. A. B. kwestionowała, wywodząc swój interes prawny w odwołaniu od decyzji o scaleniu w zakresie, który dotyczy obszaru na R. K., tj. działki nr [...] graniczącej z działkami wyłączonymi z obszaru scalenia ( nr ewid. [...] i [...]) oraz na R. Ź. działki ewid. nr [...]. Organ odwoławczy nie rozważył w tym zakresie interesu prawnego. Zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Przyjęcie, że brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych co do wyodrębnienia działki drogowej nr [...] nie mają znaczenia w sprawie dla wyprowadzenia interesu prawnego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ogólnikowość stwierdzeń w uzasadnieniu wyroku nie pozwalała na ocenę, że decyzja scaleniowa w zaskarżonym zakresie nie spowodowała naruszenia interesu prawnego skarżącej, a taką ocenę przyjął Sąd. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna jest zasadna, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na mocy art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.