I OSK 2851/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 106/14 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 106/14), oddalił skargę G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: G. K. w dniu [...] sierpnia 2013 r. zwróciła się do Burmistrza W. z wnioskiem o udzielnie jej między innymi pomocy finansowej na zakup leku i jałowe gaziki, uzasadniając wniosek sytuacją materialną i rodzinną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], Burmistrz W. odmówił uwzględnienia powyższego wniosku, podnosząc, że skarżąca nadal prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz synem D. Źródłem utrzymania rodziny, w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, były świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego i zasiłku okresowego, a także dochód z umowy o dzieło syna. Łączny dochód netto w rodzinie wnioskodawczyni wyniósł [...] zł (zasiłek stały: [...] zł, zasiłek okresowy: [...] zł i dochód syna: [...] zł). Ponadto oprócz wykazanego wyżej dochodu w miesiącu lipcu 2013 r. rodzina otrzymała dodatkową pomoc - w formie wykupienia niezbędnych lekarstw na łączną kwotę: [...] zł, a ponadto G. K. otrzymała drugą transzę stypendium szkoleniowego - w kwocie: [...] zł za okres od maja do czerwca 2013 r. Organ ustalił również, że wnioskodawczyni posiadała umiarkowany stopień niepełnosprawności, który był podstawą wypłaty zasiłku stałego, a ponadto była też zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako poszukująca pracy. Poza tym strona uczestniczyła w projekcie "Cel: praca", w ramach którego odbyła szkolenie "Pracownik biurowy z egzaminem ECDL" w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2013 r. Jej syn zaś, z dniem [...] lipca 2013 r., zarejestrował się ponownie w Powiatowym Urzędzie Pracy w W. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku a zamierzał ubiegać się o stypendium z tytułu kontynuowania nauki, a ponadto czynić starania o uzyskanie świadczenia z Funduszu Alimentacyjnego. Organ odnotował także, iż syn skarżącej oświadczył, że od dnia [...] sierpnia 2013 r. prowadził oddzielne gospodarstwo domowe, co jednak - zdaniem organu - było niewiarygodne, wobec braku jakichkolwiek oznak świadczących o prowadzeniu osobnego gospodarstwa domowego. Burmistrz W. wskazał również, że mąż wnioskodawczyni był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Wa. jako bezrobotny bez prawa do zasiłku oraz uczestniczył w spotkaniu kwalifikacyjnym do kursu "Cel - [...] Mając powyższe na uwadze, organ I instancji stwierdził, że wprawdzie wnioskodawczyni spełniała kryterium dochodowe, legitymujące ją do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej, a ponadto wystąpiły w tym przypadku także inne przyczyny warunkujące jej udzielnie (niepełnosprawność, bezrobocie, długotrwała choroba i alkoholizm), to jednak brak było podstaw do uwzględnienia złożonego przez nią wniosku. Organ podkreślił bowiem w tym miejscu, iż w miesiącu lipcu 2013 r. rodzina skarżącej dysponowała dodatkową kwotą w wysokości [...] zł, którą mogła przeznaczyć na wykupienie niezbędnych lekarstw. Na skutek wniesionego przez G. K. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonane przez Burmistrza W. ustalenia faktyczne, zarówno w zakresie liczby osób tworzących wspólnie ze skarżącą gospodarstwo domowe, jak i co do ich sytuacji materialnej (uzyskiwanego dochodu) i osobistej, były prawidłowe. Nadmieniono, że stałe miesięczne koszty utrzymania mieszkania wnioskodawczyni obejmowały w miesiącu lipcu: opłaty za prąd - [...] zł, opłaty za gaz - [...] zł (rachunek za dwa miesiące), oraz opłaty za wodę - [...] zł. Jej rodzina w miesiącu lipcu 2013 r. opłaciła ww. rachunek za gaz i rachunek za prąd za miesiąc czerwiec w kwocie [...] zł, ponadto zakupiła obuwie dla D. K. za kwotę [...] zł, oraz środki higieniczne, czyszczące i słuchawkę prysznicową. Kolegium uznało zatem, iż zainteresowana wprawdzie spełniała przesłanki, warunkujące możliwość ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej (nie przekraczała kryterium dochodowego, o który mowa w art. art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) dalej "u.p.s.", ale istotnym dla organu odwoławczego pozostawało jednak, iż odwołująca uzyskała w lipcu 2013 r. dodatkowy dochód w kwocie [...] zł, a zatem posiadała środki pieniężne, które mogła przeznaczyć na zakup niezbędnych lekarstw. Powyższe - zdaniem Kolegium - uzasadniało odmowę przyznania zainteresowanej zasiłku celowego na wskazywany przez nią cel. Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r. G. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzuciła organowi odwoławczemu, brak stworzenia jej możliwości wypowiedzenia się na temat materiału dowodowego. Ponadto twierdziła, iż organ nie wziął pod uwagę rozdzielności majątkowej istniejącej pomiędzy nią a jej mężem oraz podnosiła, że przyznanie zasiłku celowego, w jej ocenie, w dużym stopniu zależało od stosunku osobistego pracowników MOPS w W. do osoby skarżącej. Poza tym akcentowała, że brak było dowodów na to, że jej syn prowadził gospodarstwo domowe wspólnie z rodzicami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014r. skarżąca podniosła dodatkowo zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 111 k.p.a. a także art. 6 pkt 14 oraz art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., wskazując, iż organ odwoławczy nie stworzył jej możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Uniemożliwił wypowiedzenie się jej co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, a ponadto nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego celem ustalenia, czy zakup wskazanych na recepcie leków stanowił niezbędną potrzebę bytową. Skarżąca kwestionowała również twierdzenie, iż dysponowała dodatkowo kwotą [...] zł, którą mogła przeznaczyć na wykupienie niezbędnych leków, gdyż kwota ta mogła zostać przeznaczona na inny cel. Oddalając skargę - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał ją za nieuzasadnioną. Zdaniem Sądu, wydana w ramach uznania administracyjnego decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., była prawidłowa. Organy obu instancji rozpoznały bowiem sprawę zgodnie z zasadami, wynikającymi m. in. z treści art. 7 k.p.a. (uwzględniając indywidualny interes skarżącej oraz interes publiczny) oraz z uwzględnieniem ram zakreślonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, w tym: art. 2 ust. 1 u.p.s. - definiującym rolę pomocy społecznej jako systemu wsparcia jej beneficjentów oraz art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. - zakreślającym warunki jej udzielania. W ocenie Sądu, organy dokonały właściwych ustaleń faktycznych, w tym prawidłowo przyjęły, że skarżąca w lipcu 2013 r. wspólnie gospodarowała z mężem i synem. Stanowisko to odnajdowało – zdaniem Sądu - odzwierciedlenie w treści dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych (wynikało z niej że skarżąca zamieszkuje z rodziną w jednym domu) a ponadto sama skarżąca przyznała, że syn D. osobne gospodarstwo prowadzi dopiero od 1 sierpnia 2013 r., podczas, gdy organ, dokonując niezbędnych w tej sprawie ustaleń, na podstawie art. 8 ust. 3 u.p.s., był zobowiązany przyjmować za dochód sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku (lipiec 2013 r.). Sąd zwrócił także w tym miejscu uwagę, że fakt pozostawiania przez D. K. bez pracy a zatem nieuzyskiwanie przez niego żadnych dochodów, co w konsekwencji oznaczało nadal pozostawanie jego na utrzymaniu rodziców, w szczególności matki, która w lipcu między innymi kupiła mu buty za [...] zł. Powyższe – zdaniem Sądu - świadczyło zatem o dalszym istnieniu wspólnego gospodarstwa domowego rodziców i syna. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 10 § 1 k.p.a., polegającego na niezawiadomieniu strony o zebraniu materiału dowodowego oraz niestworzenia jej możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków, Sąd wyjaśnił, że zarzut ten mógłby odnieść zamierzony skutek jedynie w sytuacji, gdyby skarżąca wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skoro jednak nie wykazała tej okoliczności, to brak było podstaw do uwzględnienia powyższego zarzutu. Zdaniem Sądu, również fakt pozostawania przez skarżącą w rozdzielności majątkowej z mężem nie miał większego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, w sytuacji, gdy - zgodnie z art. 6 pkt 4 u.p.s. - dochód rodziny stanowił sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie, bez względu na panujące pomiędzy małżonkami stosunki majątkowe małżeńskie. Organy zobligowane były zatem uwzględnić dochód rodziny przy ustalaniu spełnienia przesłanki kryterium dochodowego. Sąd uznał przy tym za prawidłowe wyliczenia, dokonane na podstawie zaświadczeń o dochodach skarżącej oraz jej syna za miesiąc lipiec 2013 r. i w rezultacie przyjął, że organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak ustalony stan faktyczny stał się zaś podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, G. K., zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., wskutek zupełnego pominięcia w uzasadnieniu wyroku pisma procesowego skarżącej z dnia 31 lipca 2014 r., przedłożonego na rozprawie, które zawierało zarzuty uzupełniające skargę; - art. 134 § 1, art. 141 § 4 zd. 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo że organ nie rozpoznał całej sprawy administracyjnej (odnośnie jałowych gazików na ranę) i nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego celem ustalenia czy zakup lekarstw na owrzodzenie prawego podudzia Skarżącej stanowi jej niezbędną potrzebą bytową; - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy organ nie przeprowadził kompletnego postępowania dowodowego celem ustalenia składu rodziny skarżącej i jej dochodu; - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a., gdyż akta sprawy nie pozwalały Sądowi na całościową weryfikację oceny sytuacji skarżącej, ponieważ zawierały jedynie dokument w postaci aktualizacji wywiadu środowiskowego (k. 12 - 14), bez wskazania, kiedy przeprowadzany był zasadniczy wywiad środowiskowy i bez umieszczenia w aktach chociażby kopii tego wywiadu; - art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, wskutek uznania za udowodnione okoliczności faktycznych sprawy, mimo że skarżąca nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jaj autor podnosił, że dokonana przez Sąd Wojewódzki ocena prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania była nieprawidłowa. Sam zaś Sąd Wojewódzki nie odniósł się w uzasadnieniu wydanego przez siebie wyroku do stanowiska zawartego w piśmie złożonym przez skarżącą na rozprawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Należy też podkreślić, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a wymagania co do jej konstrukcji zawiera art. 176 p.p.s.a. Z tych względów ustawodawca w art. 175 § 1 p.p.s.a. sporządzenie skargi kasacyjnej powierzył zawodowym pełnomocnikom. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że braki konstrukcyjne przedmiotowej skargi kasacyjnej w zasadniczy sposób utrudniają kontrolę zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Szereg bowiem zarzutów – jej autor – oparł na przepisach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. bez powiązania ich z odpowiednimi przepisami prawa materialnego i kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem, wskazane przepisy proceduralne określają jedynie sposoby rozstrzygnięć, jakie może zastosować sąd administracyjny I instancji, same zaś treści normatywnej, mogącej stanowić wzorzec dla kontroli prawidłowości podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, nie zawierają. Poprawnie skonstruowany zarzut odnoszący się do niewłaściwego zastosowania jednego ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowej, zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., winien więc – oprócz tych przepisów – wskazywać pozostające z nimi w związku odpowiednie normy materialne, bądź procesowe, którym sąd I instancji uchybił przyjmując taki, a nie inny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba mieć też na względzie, że Naczelny Sąd Administracyjny, związany w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., granicami skargi kasacyjnej, nie może domniemywać zamiarów autora skargi kasacyjnej co do zakresu zaskarżenia. Powyższe powoduje, że tak sformułowane zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, gdyż nie zawierały wzorca kontroli według którego można by było dokonać oceny wyrażonego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska. Opieranie natomiast przez skarżącą zarzutu kasacyjnego na art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 p.p.s.a. również nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Fakt wydania bowiem przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku, a więc orzeczenia merytorycznego, dowodzi bowiem dokonania przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2013 r., która została wydana na skutek rozpoznania wniesionego przez G. K. odwołania od decyzji Burmistrza W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., na mocy której organ odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup leków i jałowych wacików. Okoliczność zaś, że wyniki tej kontroli nie były dla skarżącej satysfakcjonujące, nie dowodzi jej braku. Sąd Wojewódzki nie wyszedł też poza granice wniesionej przez G. K. skargi, gdyż ocenę swoją oparł na ustaleniach faktycznych dokonanych w toku postępowania administracyjnego. Za nieuzasadniony należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 4 p.p.s.a. Choć bowiem należy zgodzić się ze skarżącą, że Sąd Wojewódzki nie odniósł się wprost do złożonego przez nią na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. pisma procesowego, to jednak naruszenie to nie miało charakteru istotnego, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki odniósł się do części podniesionych w w/w piśmie zarzutów, w tym dotyczących niezapewnienia skarżącej przez Kolegium możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podkreślić też trzeba, że przy uwzględnieniu, że podstawę odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej przez nią pomocy była okoliczność, iż strona miała możność samodzielnego zaspokojenia objętej wnioskiem potrzeby, zbędnym było dokonywanie odrębnej analizy, czy zakup lekarstw o sfinansowanie których wnioskowała, stanowił niezbędną potrzebę życiową, zwłaszcza że same organy, rozpoznając jej wniosek, jak również Sąd I instancji, okoliczności tej nie kwestionowały. Nieodniesienie się zaś przez Sąd Wojewódzki do zawartej w ww. piśmie sugestii, że skarżąca uzyskała w lipcu 2013 r. kwotę [...] zł, którą - według organów - mogła przeznaczyć na wykupienie niezbędnych leków, było twierdzeniem dowolnym w sytuacji, gdy środki te mogły już zostać przeznaczone na inny cel, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca we wspomnianym piśmie zwróciła bowiem jedynie uwagę na hipotetyczną możliwość zaistnienia takiej sytuacji, nie dowodząc, iż rzeczywiście ona wystąpiła. W tej sytuacji należało stwierdzić, że nie podważyła w ten sposób ustaleń stanu faktycznego, przyjętych za podstawę wydania kontrolowanych decyzji. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi wnoszącego skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.