I OSK 1239/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 929/12 w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 929/12, oddalił skargę J. J. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu, orzeczeniem z dnia [...] lipca 1952 r., zdecydowało o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w Poznaniu, przy ul. R., będących własnością M. P.. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpoznaniu wniosku T. J., decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1952 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozpoznaniu wniosku T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2001 r. Stwierdzono także, że w miejsce zmarłej T. J. wstąpiły: I. M. E., J. J., K. R. i M. S. oraz ustalono następców prawnych M. P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi J. J., podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, iż kwestionowana decyzja rażąco narusza prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zauważono, że kompletne akta administracyjne sprawy wywłaszczeniowej zaginęły, a organy administracji podjęły szereg działań, w celu odnalezienia tych akt. Nie przyniosły one jednak rezultatu, a akta zachowały się jedynie szczątkowo. Organy obu instancji słusznie uznały, że ocena wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., musi zostać dokonana w oparciu o całokształt zachowanego materiału dowodowego. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, z których wynikałoby, iż kontrolowane orzeczenie dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie można jednak uznać, że nieodnalezione dokumenty nigdy nie istniały, a postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy. Taki pogląd podważałby zasadę trwałości decyzji ostatecznych, od której art. 156 K.p.a. stanowi wyjątek. Skargę kasacyjną wniosła J. J., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie. Zarzucono naruszenie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 156 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu z dnia 16 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 r. nr 4, poz. 31; dalej: dekret) poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1952 r. Zaniechano uzyskania opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, z której wynikałoby, że nieruchomość jest niezbędna do realizacji narodowego planu gospodarczego, co warunkowało podjęcie dalszych czynności zmierzających do wywłaszczenia określonych dekretem; • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1, ust. 3-4 dekretu, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Zaniechano skierowania wezwania do właściciela nieruchomości do odstąpienia nieruchomości, a był to warunek wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości; • art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji. Właściciela nieruchomości nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, co było warunkiem jego prowadzenia; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 5 Konstytucji RP oraz art. 6-8, art. 16 K.p.a., poprzez przyjęcie, że brak akt wywłaszczeniowych stwarza domniemanie prawidłowości orzeczenia wywłaszczeniowego do momentu przeprowadzenia dowodu przeciwnego przez stronę żądającą stwierdzenia nieważności; • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez przyjęcie – wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy – że decyzja wywłaszczeniowa nie była zaskarżona przez właściciela nieruchomości oraz nie była obarczona takimi wadami, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd i uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Podnieść należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie tego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź, odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W obu wypadkach wadliwość ta musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy wystarczający dla oceny zaistnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu z dnia 16 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1952 r. nr 4, poz. 31; dalej: dekret). Zasady funkcjonowania Państwa, wyrażone w art. 2, art. 5 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.), zasady określone w art. 6-7, art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: K.p.a.), dotyczące przebiegu postępowania administracyjnego oraz reguły postępowania dowodowego określone w art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a., odnoszą się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak do stosowania norm prawa materialnego, tj. całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy. Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się przy tym najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia oraz ocenienia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że nie można Sądowi I instancji skutecznie postawić zarzutu naruszenia powołanych przepisów, gdyż nie dopuścił się on naruszeń, które miałyby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z 2, art. 5 Konstytucji oraz art. 6-7, art. 16 K.p.a. Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1-2, art. 7 ust. 3 pkt 3 dekretu. W skardze kasacyjnej powołano się bowiem na brzmienie dekretu ustalone przez ustawę z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U z 1952 r. nr 4, poz. 25). Zgodnie z nowym brzmieniu dekretu zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego powinno być poprzedzone zasięgnięciem opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, natomiast w art. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. wskazano, że postępowania będące w toku w dniu wejścia w życie ustawy mają być prowadzone zgodnie z dotychczasowymi przepisami. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości położonych w Poznaniu, przy ul. R., będących własnością M. P., zostało wszczęte w 1949 r., a więc pod rządami dekretu w brzmieniu pierwotnym. Tym samym zezwolenia na wywłaszczenie udzielał jedynie Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Taka zgoda została wydana, a zatem postępowanie w tym zakresie toczyło się zgodnie z prawem. Nie można również uznać, że w toku postępowania zostały rażąco naruszone uprawnienia właściciela nieruchomości M. P.. Zgodzić się należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że wezwanie właściciela nieruchomości było dokonane z naruszeniem art. 8 ust. 2 dekretu, jednakże z odwołania właściciela nieruchomości wynika, iż M. P. wiedział o toczącym się postępowaniu i czynnie uczestniczył w obronie swoich praw. Nie można zatem uznać, że postępowanie w tym zakresie dotknięte było wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.