V SA/Wa 2496/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2009 rok; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] grudnia 2009 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. przyznał S. S. płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 257 624,28 zł, w tym z tytułu: 1. S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – kwotę 46 751,64 zł 1. S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 260,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,0 ha/rok – kwotę 0,00 zł, 2. S02b02 (N2000) – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 312,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 199,69 ha/rok – kwotę 46751,64 zł 2. P01b – półnaturalne łąki dwukośne – kwotę 210 872,64 zł 1. P01b - półnaturalne łąki dwukośne o stawce 880,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 0,00 ha/rok – kwotę 0 zł; 2. P01b (N2000) - półnaturalne łąki dwukośne o stawce 1056,00 zł za powierzchnię uwzględnioną w płatności 199,69 ha/rok – kwotę 210 872,64 zł; W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu 22.09.2009 r. stwierdzono przekroczenie powierzchni dla następujących działek ewidencyjnych, wynikające z wykorzystania funkcjonalności powierzchni udowodnionej: 1. Dla wariantu P01b - półnaturalne łąki dwukośne: w przypadku działki rolnej A znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 60,11 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,10ha. We wniosku zadeklarowano powierzchnię 199,79 ha, natomiast stwierdzona po kontroli powierzchnia wyniosła 199,69 ha. Płatność została pomniejszona o kwotę 105,60 zł. 2. Dla wariantu S02b02 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności): w przypadku działki rolnej A znajdującej się na działce ewidencyjnej nr [...], z pierwotnie zadeklarowanej powierzchni 60,11 ha wykluczono na podstawie wykonanych pomiarów 0,10ha. We wniosku zadeklarowano powierzchnię 199,79 ha, natomiast stwierdzona po kontroli powierzchnia wyniosła 199,69 ha. Płatność została pomniejszona o kwotę 31,20 zł. Ponadto płatność rolnośrodowiskowa w pakiecie rolnictwo ekologiczne (uwzględniając modulacje, kontrolę administracyjną oraz dane z Jednostki Certyfikującej) została naliczona w następujący sposób: 100ha*312 zł oraz 99,69 ha*156 zł, łącznie 46 751,64 zł. Pismem z 8 lipca 2013 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. zawiadomił S. S. o wszczęciu postępowania w sprawie unieważnienia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, iż weryfikacji podlegać będzie obszar zatwierdzony stanowiący podstawę obliczenia płatności. Następnie decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. działając na podstawie art. 156 §1 pkt 2 i art. 158 §1 w związku z art. 157 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm) stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego w S. z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w trakcie weryfikacji wniosku pod kątem zgodności z komputerową referencyjną bazą danych działek ewidencyjnych, ujawniono nieprawidłowości odnośnie działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku. Na podstawie kontroli administracyjnej dokonanej w Biurze Powiatowym ustalono, że powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG), kwalifikująca się do płatności dla działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 87,19 ha, nr [...] wynosi 37,15 ha. Obliczona powierzchnia nie została wyznaczona poprawnie. Na skutek błędów popełnionych w trakcie obsługi wniosku wydano decyzje o przyznaniu płatności niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z tym zaistniała konieczność wyeliminowania decyzji przyznającej płatność z obrotu prawnego. Organ wyjaśnił przy tym, iż rażące naruszenie prawa nastąpiło w toku czynności zmierzających do wydania decyzji. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydając w dniu [...] grudnia 2009 r. producentowi rolnemu decyzję nr [...] niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa naruszył zasady wynikające z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także z art. 24 ust. 1 lit.c, art. 50 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznając trafność powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., iż ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnością rolnośrodowiskową następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c tego rozporządzenia dotyczy zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikuje kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym w szczególności polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatność rolnośrodowiskowa przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku wykrycia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym uznano, że zasadnie Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r.) w sprawie przyznania S. S. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2009. Organ wyjaśnił ponadto, iż z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wynika, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2009 dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 79,41 ha przy deklarowanej i uwzględnionej do płatności powierzchni 87,19 ha, natomiast dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 26,09 ha przy deklarowanej i uwzględnionej do płatności powierzchni 37,15 ha. Ponadto Kierownik BP bezzasadnie pomniejszył o 0,10 ha powierzchnię działki rolnej A położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Z danych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) wynika, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG) na kampanię 2009 dla działki ewidencyjnej numer [...] wynosi 60,12 ha przy deklarowanej do płatności powierzchni 60,11 ha. W związku z powyższym wskazano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez stronę we wniosku z dnia [...] maja 2009 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 67 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 oraz art. 7 i 77 § 1K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. S. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] sierpnia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postepowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie rażące naruszenie prawa – przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec oparcia decyzji na tym, że poprzednia decyzja (z 2009 r.) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania że prawo – o ile w ogóle zostało naruszone - to zostało naruszone rażąco, oraz art. 7, art. 77, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje; Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) – dalej: K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 K.p.a. jest m.in. i ta, na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do płatności rolnośrodowiskowej równą 199,69 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...). Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. Mimo tego organ decyzją tą przyznał płatność rolnośrodowiskową do powierzchni stwierdzonej w wyniku kontroli wynoszącej 199,69 ha (powierzchnia deklarowana wynosiła 199,79 ha). Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawia również to co organ odwoławczy stwierdził w kwestii ustaleń co do powierzchni kwalifikującej się do płatności dla działki ewidencyjnej o numerze [...]. Otóż w przypadku tej działki wyjaśniono, że skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą 60,11 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce była większa. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tejże decyzji skarżący uzyskał stosowne płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na obywateli skutków swoich działań bądź zaniechań, zwłaszcza takich, które są lub mogą być konsekwencją nierzetelności, bądź braku kompetencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.).