II SAB/Kr 55/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski Mirosław Bator / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. znak:[...]; II. stwierdza, że bezczynność "T" S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego W. W. kwotę 357 /trzysta pięćdziesiąt siedem/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 16 maja 2013 r. W. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wezwał "T" S.A. z siedzibą w K., powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 "a" tired pierwszy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa) do udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń elektroenergetycznych usytuowanych na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], obręb S., gmina [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Na powyższe przedsiębiorstwo przesyłowe nie odpowiedziało, dlatego pismem z dnia 25 lipca 2013 r. ponowiono wezwanie. W odpowiedzi na powyższe "T" S.A. Oddział w K. wystosował pismo z dnia 1 sierpnia 2013 r., w którym poinformował, że nie może odnieść się do wniosku ze względu na zbyt ogólne określenie żądanych dokumentów. Jednocześnie spółka domagała się od skarżącego sprecyzowania jego pisma poprzez dokładne wskazanie organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, wskazania poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych. W dniu 7 lutego 2014 r. W. W., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 16 maja 2013 r. Skarżący domagał się stwierdzenia bezczynności spółki oraz zobowiązania jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i formie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". Żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. Skarżący wskazał również, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie autora skargi wskazanie zakresu dokumentacji oraz numerów ewidencyjnych działek, których wnioskowane informacje dotyczą w wystarczający sposób zawęża i precyzuje dokumentację, o której udostępnienie ubiega się skarżący. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. z siedzibą w K. wniósł o jej oddalenie. Spółka wskazała na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Kr 63/04 w którym stwierdzono, że "od "milczenia" organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać precyzyjnych informacji, bo ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma." Spółka podniosła także, że wezwała wnioskodawcę do sprecyzowania o udostępnienie jakich dokumentów występuje. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 642/13 nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu uczestnika ma walor dokumentacji publicznej, dlatego też koniecznym może być wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku tzn. do wskazania jakich konkretnie dokumentów żąda. Bez sprecyzowania wniosku przez skarżącego nie jest zatem możliwe zweryfikowanie, czy Spółka w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Faktem notoryjnym w przypadku inwestycji liniowych jest, że dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są dla całej inwestycji obejmującej nieraz kilkaset działek, a nie dla pojedynczej działki. Dokumenty te były wydawane w przeszłości przez różnego rodzaju organy administracji (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami były różnego rodzaju podmioty, a nie tylko poprzednicy prawni Spółki. Na przestrzeni lat zmieniało się oznaczenie poszczególnych działek, jak również ich właściciele. W piśmie procesowym z dnia 18 marca 2014 r. "T" S.A. Oddział w K. stwierdziła, że skarga powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z utrwalonym i jednolitym poglądem orzecznictwa i doktryny dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżący wnioskiem z dnia 16 maja 2013 r. zwrócił się do przedsiębiorstwa energetycznego o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń usytuowanych na działce skarżącego, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego, a konkretnie czy przedsiębiorstwo takie jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., l OSK 851/10, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że na przedsiębiorstwie energetycznym, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Odnośnie tego, czy żądana przez skarżącą informacja ma charakter informacji publicznej należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy. W szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, którymi w szczególności są akty administracyjne oraz inne rozstrzygnięcia (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy). Zaznaczyć należy, że katalog informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Ponadto zgodnie z art. 2 ustawy każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, prawo dostępu do informacji publicznej (ust. 1). Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu faktycznego lub prawnego (ust. 2). Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Dla traktowania danej informacji jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011r., sygn. akt l OSK 638/11). Jak wskazuje się w orzecznictwie decyzje i dokumenty dotyczące budowy infrastruktury gazowej, a więc analogiczne także infrastruktury energetycznej, są dokumentami, w posiadaniu których pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te i dokumenty służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Zgodnie z ugruntowanym poglądem orzecznictwa dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty, są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt. II SA/Go 595/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SAB/Wr 20/2011). Niewątpliwie dokumenty wymienione we wniosku skarżącego z dnia 16 maja 2013 r. odpowiadają definicji informacji publicznej. "T" S.A. jako podmiot zobowiązany będący w posiadaniu tych dokumentów, jest zobowiązana do załatwienia wniosku skarżącego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej albo poprzez udzielenie informacji, albo poprzez wydanie stosownej, przewidzianej ustawą, decyzji. Odnosząc się do stanowiska Spółki wyrażonego odpowiedzi na skargę, że bez wcześniejszego sprecyzowania przez skarżącego wniosku poprzez określenie nazwy organu wydającego akt administracyjny, jego daty, czy też wskazania poprzednich właścicieli nieruchomości, Spółka nie jest w stanie stwierdzić, czy posiada żądane dokumenty, stwierdzić należy, że skarżący wskazał we wniosku w sposób zupełnie wystarczający, jakich informacji żąda. Skarżący zwrócił się bowiem o udostępnienie wszelkiej posiadanej dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej znajdującej się na jego działce. Skarżący żądając ww. dokumentów wyraźnie ograniczył swoje żądanie tylko do dokumentacji dotyczącej jego nieruchomości tj. działek nr [...], [...], [...] położonych w obrębie S., gmina [...]. Użyte przez skarżącego we wniosku sformułowanie "wszelkie ewentualne decyzje" dotyczy więc nie dokumentacji związanej z realizacją całej inwestycji, obejmującej kilkaset działek, lecz wyłączenie działki skarżącego. W tej sytuacji Spółka nie powinna mieć problemów z ustaleniem, czy jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej tej działki, czy nie. W ocenie Sądu, wezwanie do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawarte w piśmie Spółki z dnia z dnia 1 sierpnia 2013 r. było więc bezzasadne, gdyż wniosek został sformułowany w sposób wystarczająco jasny i nie budzący wątpliwości co do zakresu żądanej informacji. Tym samy stwierdzić należy, że stanowisko Spółki, zgodnie z którym skoro skarżący nie sprecyzował swojego wniosku, to stan bezczynności w przedmiotowej sprawie nie zachodzi, jest błędne. Biorąc pod uwagę przebieg postępowania wynikający z akt sprawy nie ulega wątpliwości, że do dnia rozpoznania niniejszej skargi spółka nie zrealizowała żądania skarżącego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić to, że na pisma skarżącego spółka udzielała odpowiedzi. Prawdą jest, że odpowiedzi te nie stanowiły należytego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji. W opisanej sytuacji nie można było przyjąć, nawet przy uwzględnieniu specyfiki postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, że stwierdzona bezczynność "T" S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.