I OSK 2289/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia del. NSA Janusz Furmanek, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Gliwice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Gl 8/12 w sprawie ze skargi B. N. na akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 8/12, po rozpoznaniu skargi B. N., uchylił akt Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu w części dotyczącej opłat za wydanie kart pojazdów wymienionych w poz. 1 – 10 wniosku skarżącego z dnia 28 września 2011 r. oraz oddalił skargę w pozostałej części. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 28 września 2011 r. B. N. wystąpił do Prezydenta Miasta Gliwice o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie kart 11 pojazdów: 1) marki Neoplan nr rej. [...], 2) marki BMW nr rej. [...], 3) marki Opel nr rej. [...], 4) marki Daihatsu nr rej. [...], 5) marki Mercedes nr rej. [...], 6) marki Seat nr rej. [...], 7) marki Yamaha nr rej. [...], 8) marki Mercedes nr rej. [...], 9) marki Toyota nr rej. [...], 10) marki Volkswagen nr rej. [...], 11) marki Mercedes nr rej. [...]. Aktem z dnia [...] września 2011 r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił zwrotu opłat za wydanie kart pojazdów. Zdaniem organu administracji, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, nie spowodował możliwości otrzymania zwrotu opłat za kartę pojazdu dla samochodów sprowadzanych z zagranicy, bowiem Trybunał orzekł o utracie mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) z dniem 1 maja 2006 r. Skoro zatem nie wprowadzono zasady wstecznego oddziaływania orzeczenia TK, to do momentu utraty mocy obowiązującej przepis rozporządzenia był ważny i obowiązujący, a przepis ten korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją. Do dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia, obowiązującego od dnia 15 kwietnia 2006 r., opłata za kartę pojazdu pozostawała więc bez zmian, a pobrane wcześniej opłaty były opłatami należnymi. Na powyższy akt B. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylając akt Prezydenta Miasta Gliwice we wskazanej części stwierdził, że odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu nie oznacza, iż w okresie pozostawania rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono w zakresie ustalenia wysokości opłaty w zgodzie z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem i w zgodzie z Konstytucją. Przeciwnie, w świetle treści uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwym jest, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Wskazana przez Trybunał data odnosi się bowiem jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do jego oceny jako niekonstytucyjnego. Odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że do daty odroczenia jest on zgodny z Konstytucją, a od tej daty staje się on niezgodny. Przepis uznany za niekonstytucyjny, ma ten charakter od dnia jego wydania. Samo odroczenie orzeczenia ma na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosowną zmianę tegoż przepisu, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie stanowi dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy stosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu rozporządzenia, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego, uznanego przez ten sąd za niezgodny z Konstytucją i ustawą. Dokonując samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu I instancji, upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 5 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Konsekwencją uznania przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej stanowi ustalenie, że poddany kontroli akt podjęty został z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej przy rejestracji pojazdów opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500,00 zł nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań zawartych w art. 77 ust. 5 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Niezależnie od powyższego zwrócono uwagę na pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08. W wyroku tym NSA uznał, że jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Kolejną przesłanką powodującą konieczność uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (poprzednio - art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TEW. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Skoro zatem sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd był uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. W sprawie skarżący wystąpił o zwrot części opłat za wydanie karty pojazdu dla 11 pojazdów, podczas gdy dla pojazdu marki Mercedes, wymienionego w pozycji 11 wniosku z dnia 28 września 2011 r. nie wydano karty pojazdu (rejestracja tymczasowa). Stąd też skarga zasługiwała jedynie na częściowe uwzględnienie przez uchylenie zaskarżonego aktu w zakresie odmowy zwrotu opłaty dla pojazdów, wymienionych w poz. 1-10 wniosku. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Prezydent Miasta Gliwice zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonanie oceny konstytucyjności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z pominięciem wynikającego z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04; 2) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 k.p.a. w zakresie oceny obowiązku działania - przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, w tym przypadku art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu do czasu utraty mocy tego ostatniego, tj. do dnia 15 kwietnia 2006 r., oraz oceny możliwości odstąpienia od pobierania spornej opłaty; 3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu przy ocenie istniejącego po stronie skarżącego obowiązku wynikającego z przepisu prawa; 4) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 79 § 2 w zw. z art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zakresie przedawnienia roszczeń skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i pkt 3 sentencji wyroku i oddalenie skargi w części dotyczącej opłat za wydanie kart pojazdów wymienionych w poz. 1-10 wniosku skarżącego z dnia 28 września 2011 r. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i pkt 3 sentencji wyroku i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać trzeba, iż w sprawach tego rodzaju istnieje utrwalony kierunek orzeczniczy, zgodnie z którym art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej rodzi prawo do kwestionowania rozstrzygnięć organów administracji publicznej, ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego taką niekonstytucyjność (por. wyrok z dnia 24 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni ten pogląd podziela. Ponadto zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było i nie jest kwestionowane uprawnienie każdego Sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gliwice pobrał szereg opłat za wydane karty pojazdów, na mocy przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., który to przepis został następnie uznany za niekonstytucyjny. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny podniósł, iż niezgodność przedmiotowego rozporządzenia z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykracza ono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Organ wydający rozporządzenie nie jest umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Wykonujący upoważnienie do wydania rozporządzenia nie może przypisywać ustawodawcy oczekiwań dotyczących treści tego aktu, jeżeli oczekiwania te nie zostały wyraźnie wskazane w ustawie. Uznając potrzebę i celowość ustawowego uregulowania warunków dopuszczenia pojazdów do ruchu (wydawanie karty pojazdu i związanej z tym opłaty), Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przy ustalaniu wysokości opłat za kartę pojazdu należałoby uwzględnić nie tylko koszty druku i dystrybucji kart, lecz także znaczenie dokumentów będących podstawą wpisu danych do karty pojazdu dla rejestracji pojazdu. Tym samym kwestionowany przepis rozporządzenia jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc takiego, które nie jest oparte tylko na domniemaniu lub wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Natomiast odraczając termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, Trybunał wskazał na ogólny cel, którym jest umożliwienie wprowadzenia do tego czasu – bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności – nowej regulacji zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Tak określona przyczyna odroczenia utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu również ma znaczenie w toku rozpatrywania sprawy indywidualnej. Podkreślenia wymaga, iż w niniejszym postępowaniu rozpoznanie sprawy przez Sąd nastąpiło nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Wszystkie przedstawione argumenty przemawiają za przyjęciem tezy, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 178 ust. 1, w powiązaniu z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest uzasadniony, a tym samym nietrafne są również pozostałe zarzuty. Sąd I instancji miał bowiem podstawy do uchylenia aktu Prezydenta Miasta Gliwice, poprzez przyjęcie, iż przywołany przepis rozporządzenia nie miał zastosowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodzi okoliczność, która pozwala – jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a sprawa nie jest załatwiana w drodze decyzji administracyjnej (w niniejszej sprawie badana jest czynność organu administracji w postaci pobrania opłaty) – na zastosowanie "innych środków", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.