II GSK 1509/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 115/14 w sprawie ze skargi Gminy S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z 1 kwietnia 2014 r., (sygn. akt III SA/Wr 115/14) w sprawie ze skargi Gminy S. uchylił decyzję Zarządu Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu. W uzasadnieniu Sąd podał między innymi, że na podstawie wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach naboru [...] przyznano gminie dofinansowanie projektu Pt. "Budowa kanalizacji sanitarnej S. – B." w łącznej wysokości 9.956.059,80 zł, stanowiące nie więcej niż 78,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych na zrealizowanie inwestycji o wartości 12.604.202,80 zł. Następnie zmieniano tę kwotę, aż do osiągnięcia kwoty dofinansowania nieprzekraczającej 8.248.746,38 zł, stanowiącej nie więcej niż 78,99% kwoty całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu, wynoszących 10.442.772,98 zł. Po zgłoszeniu przez gminę zakończenia realizacji projektu, podczas przeprowadzanej kontroli, stwierdzono naruszenie procedury przetargowej. Zamówienie publiczne przeprowadzono w trybie przetargu nieograniczonego. Ogłoszenie o zamówieniu, zgodnie z art. 11 i 12 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 – dalej: P.z.p.), opublikowano w Biuletynie Zamówień Publicznych, na stronie internetowej gminy i na tablicy ogłoszeń w siedzibie gminy. Według organu, procedurę przeprowadzono nieprawidłowo, gdyż w ogłoszeniu o zamówieniu zażądano od wykonawców odbycia wizji lokalnej na terenie przyszłej realizacji projektu, a także potwierdzenia w siedzibie zamawiającej gminy spełnienia tego warunku. W Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (SIWZ) gmina zażądała złożenia oświadczenia o odbyciu oględzin. Postanowiono, że wykonawca powinien przewidzieć wszystkie okoliczności mogące wpłynąć na cenę zamówienia i w związku z tym zalecono, aby wykonawca szczegółowo sprawdził w terenie warunki wykonania przedmiotu zamówienia. W załączniku nr 1 do SIWZ Formularz ofertowy wykonawcy, w części: Oświadczenia dotyczące postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w pkt. 1 gmina zamieściła treść oświadczenia potwierdzającego przez wykonawców zapoznanie się z miejscem realizacji zamówienia i ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Organ stwierdził, że w ramach tego postępowania nie złożono zapytań do SIWZ co do konieczności zapoznania się z terenem planowanej inwestycji oraz nie wniesiono protestów. Gmina oceniając udział w postępowaniu zweryfikowała spełnienie wymogu przeprowadzenia wizji lokalnej. Z postępowania o udzielenie zamówienia nie wykluczono żadnego wykonawcy, jednak Gmina, powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy P.z.p., odrzuciła ofertę nr 1 firmy "A." s.j., z uwagi na to, że oferent nie złożył dokumentu potwierdzającego dokonanie wizji lokalnej mającej na celu zapoznanie się z miejscem i warunkami realizacji robót. Organ uznał, że zamawiający żądał od wykonawców dokumentów, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania, naruszając a ten sposób art. 25 ust. 1 P.z.p. w związku z § 1 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane (Dz. U. Nr 226, poz.1817). Uwzględniając powyższe, kontrolujący stwierdzili naruszenie § 10 ust. 1 pkt 6 i pkt 7 oraz § 12 ust. 1 umowy o dofinansowanie poprzez naruszenie art. 25 ust. 1 P.z.p. poprzez określenie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję Zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie spowodowało to nałożenie, przy zastosowaniu metody wskaźnikowej, korekty finansowej w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowanych poniesionych na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uznał, że skarga Gminy S. jest zasadna. Sąd zauważył, że w sprawie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu z tytułu dofinansowania projektu pt "Budowa kanalizacji sanitarnej S. – Bielice" toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym wyrokiem z 8 maja 2013 r., uchylającym decyzję Zarządu Województwa [...] z 28 grudnia 2012 r. WSA podkreślił, że dla prawidłowej weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji, w wypadku ponownego rozpoznawania sprawy przez sąd administracyjny, istotne znaczenia ma przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), według którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd pierwszej instancji oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1777/12, zgodnie z którym korekta winna być ustalana na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a., wydanej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.) jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p.) o orzekaniu w drodze wydania decyzji o zwrocie, to uzasadniony jest wniosek, że zwrot środków i korekta finansowa, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. Organy administracji publicznej powinny więc wydać osobne decyzje: - o ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25; dalej: rozporządzenie nr 1083/2006) - o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.). Regulacja zawarta w art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. stanowi normę kompetencyjną skorelowaną pierwotnie z art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), a po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – z jej art. 207. Sąd powołując art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 u.f.p. stwierdził, że wykorzystanie środków niezgodnie z przeznaczeniem następuje przez zapłatę za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano. Chodzi o sfinansowane zadania będące poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Przeznaczenie oznacza określenie z góry celu, któremu ma służyć dana rzecz, przekazanie dla kogoś, na czyjś użytek, zastosowanie. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych. Materialnoprawną podstawą do ustalania i nakładania korekt finansowych jest art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, do którego odsyła wprost art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. Stosownie zaś do dyspozycji art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty takie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Według tej regulacji kompetencje do dokonywania korekt finansowych mają charakter władczy. Użyto w nim bowiem zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych. W konkluzji Sąd przyjął, że w sprawie ustalenia i nałożenia na Gminę korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., skoro organowi przysługiwały uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że organ rozpatrując ponownie sprawę nie uwzględnił zaleceń Sądu zawartych w wyroku z 8 maja 2013 r. (sygn. akt III SA/Wr 128/13), poprzestając ponownie na wskazaniu nieprawidłowości polegającej na żądaniu od wykonawców dokumentów i czynności, które nie były niezbędne do przeprowadzenia postępowania przetargowego. Organ nie zbadał merytorycznych kwestii, które wskazał Sąd w powołanym wyroku. Chodziło w szczególności o uwzględnienie w uzasadnieniu decyzji: kwestii osiągnięcia rezultatu projektu i wydatkowania środków zgodnie z umową, niewystąpienie straty w znaczeniu finansowym, powołanie się nie tylko na "Taryfikator korekt finansowych", specyfiki terenu, na którym był realizowany projekt oraz niekwestionowania przez uczestników postępowania w wymogu oględzin tego terenu. W wyroku z 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. stwierdził, że uzasadnienie decyzji powinno być wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu dowodowego, jak również oceniającego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 107 § 1 i 3 k. p. a). Sąd ten podkreślił, że zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej część dyspozytywną. Ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organ orzekający powinien więc uwzględnić te wymogi tym bardziej w sytuacji, gdy decyzja dotyczy nałożenia korekty finansowej (traktowanej jak zaległość podatkowa). Zarząd Województwa [...] zaskarżył opisany wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie występują dwie odrębne sprawy administracyjne załatwiane w drodze dwóch odrębnych decyzji administracyjnych, podczas gdy prawidłowa analiza materialno – prawnych podstaw wydanej decyzji prowadzi do wniosku, że przedmiotem postępowania jest jedna sprawa administracyjna rozpoznawana na podstawie wszystkich powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisów; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej zastosował środek określony w ustawie, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszeń dopuściły się organy w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; sąd nie wyjaśnił zasadności swojego stanowiska w zakresie wydania przez organy w niniejszej sprawie dwóch odrębnych decyzji: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.); sąd także nie dokonał oceny czy organ przed podjęciem zaskarżonej decyzji w przedmiocie zwrotu części środków na finansowanie powinien wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej czy też powinien to uczynić jednocześnie; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a, polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowemu wzorcowi uniemożliwiające polemikę z treścią wyroku i kontrolę kasacyjną poprzez: - sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenia dopuściły się organy w niniejszej sprawie, - niewyjaśnienie w jaki sposób naruszenie przepisów postępowania ma wpływ na wynik sprawy poprzez lakoniczne, a tym samym niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne ani precyzyjne; sąd pierwszej instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: ,,W związku z uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na wydaniu jednej, wspólnej decyzji ustalającej i nakładającej korektą finansową oraz orzekającej o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, i przy braku rozważenia i wskazania, czy w sprawie zaistniały (bądź nie zaistniały) przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnych stawek wskaźnika nałożonych korekt, a także w związku z faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania wstępnego przed instytucją zarządzającą i podlegać będzie ponownemu rozpoznaniu w dwuinstancyjnym trybie administracyjnym [..] przy ponownym rozpatrywania sprawy IZ RPO WD uwzględni uwagi i stanowisko Sądu". - błędne uznanie, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wyrażonych w wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 115/14, podczas gdy Sąd na gruncie art. 153 p.p.s.a. nie może wydawać organowi wiążących zaleceń co do sfery stanu faktycznego; II. prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię: a) art. 26 ust. 1 pkt 15 i art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. i nietrafne przyjęcie, że organy prowadzące postępowanie powinny wydać osobne decyzje: o "ustaleniu i nałożeniu obowiązku korekty finansowej" (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006) i o "zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań" (art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 207 u.f.p.) b) art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez błędną wykładnię i nietrafne przyjęcie, że przepis ten daje organowi podstawę do wydania odrębnej, samodzielnie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej o "ustaleniu i nałożeniu korekty" w sytuacji gdy decyzja ta samodzielnie jest niewykonalna w sposób trwały. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r Kwestia ta, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której wyjasniono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu powołanej uchwały skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego – tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Mając na uwadze, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., ogólną moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że przyjęta w omawianej uchwale interpretacja art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. musiała zostać uwzględniona przy ocenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach I. a., I. b. oraz II jej petitum uznać należało za usprawiedliwione. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że przepis ten określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić więc przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11). Uchybieniem, mającym wpływ na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez (gruntownego) odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku skarżącego organu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wolne jest od wskazanych powyżej uchybień i wadliwości, w tym również takich, które uniemożliwiałyby jego kontrolę instancyjną. Analiza jego treści, zarówno w odniesieniu do warstwy faktycznej, jak i prawnej, nie daje podstaw, aby twierdzić, że nie spełnia ono określonych przywołanym przepisem wymogów konstrukcyjnej poprawności, a w konsekwencji, że nie realizuje funkcji perswazyjnej, czy też funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że strona wnosząca skargę kasacyjną, zarzucając Sądowi pierwszej instancji "niewystarczające wskazania co do dalszego postępowania przez organ, które nie są konkretne i precyzyjne; sąd pierwszej instancji formułuje bowiem następujące wskazanie: (...)" zacytowała fragment tekstu, który nie pochodzi z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W związku z tym nie jest możliwa ocena trafności omawianego zarzutu w tej części. Według Zarządu Województwa [...] Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że organ rozpoznając ponownie sprawę nie zastosował się do zaleceń i wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wyrażonych w wyroku z 8 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 115/14, podczas gdy Sąd na gruncie art. 153 p.p.s.a. nie może wydawać organowi wiążących zaleceń co do sfery stanu faktycznego. W odniesieniu do tak sformułowanego stanowiska należy zauważyć, że zawarte w wyroku z 8 maja 2013 r. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie były kwestionowane przez Zarząd Województwa [...] we właściwym czasie, gdyż nie skorzystał on z możliwości wniesienia skargi kasacyjnej od wspomnianego wyroku. Obecnie mają one, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., charakter wiążący i próba ich podważania nie może być skuteczna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że Zarząd Województwa [...], naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż nie zastosował się do zaleceń zawartych w wyroku z 8 maja 2013 r. w sprawie sygn. akt. III SA/Wr 128/13. W powołanym wyroku WSA stwierdził, że na Zarządzie Województwa [...] jako instytucji zarządzającej spoczywa obowiązek wykazania zasadności nałożonej korekty, przy uwzględnieniu szeregu okoliczności wymienionych w uzasadnieniu orzeczenia, takich jak: osiągnięcie rezultatu projektu, wydatkowanie środków zgodnie z przeznaczeniem, brak straty w znaczeniu finansowym, specyfika terenu, na którym realizowany był projekt, niekwestionowanie przez uczestników postępowania wymogu oględzin terenu. W świetle zaś art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006 istniała potrzeba rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych przez fundusze. Rzeczą organu było zastosowanie się do zaleceń Sądu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czego organ nie uczynił. W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję. Zachodzi bowiem potrzeba ponownego rozpatrzenia sprawy przez Zarząd Województwa [...], przy uwzględnieniu ocen i wskazówek wynikających z wyroku WSA z 8 maja 2013 r., które, wbrew stanowisku organu, nie ograniczały się do kwestii wpływu ukształtowania terenu na możliwość wystąpienia nieprawidłowości. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine oddalił skargę kasacyjną.