V SA/Wa 2593/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... września 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (OB) na rok 2010; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. S. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w P. Nr ... z dnia ... maja 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr ... z dnia ... listopada 2010 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji i Modernizacji Rolnictwa w S. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... września 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu ... maja 2010 r. S. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w którym zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej działki rolne o łącznej powierzchni ... ha, położone w województwie ..., powiecie: [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu ... listopada 2010 r. decyzję nr ... na mocy której stronie przyznane zostały płatności do powierzchni deklarowanej w kwocie ... zł. W dniu ... kwietnia 2013 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W dniu ... maja 2013 r. tenże organ wydał decyzję nr ... mocą której stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr ... z dnia ... listopada 2010 r. Uznając trafność powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., iż ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia płatnościami w ramach systemów wsparcia bezpośredniego następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z treścią art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. C ww. tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych oraz weryfikuje kwalifikacje do pomocy określonych terenów jako takich, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie polega na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku wykrycia jakiejkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnić stwierdzone nieprawidłowości stosownie do dyspozycji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W związku z powyższym uznano, że zasadnie Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (nr ... z dnia ... listopada 2010 r.) w sprawie przyznania S. S. płatności ze względu na wydanie ww. decyzji. Na działce ewidencyjnej nr ... strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. Niezależnie od powyższego podkreślono, że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w swojej decyzji nie wskazał, iż organ którego rozstrzygnięcie zakwestionowano nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., na której strona zadeklarowała powierzchnię wynoszącą ... ha, podczas gdy maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla tej działki wynosi ... ha. Ponadto wyjaśniono, że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nieprawidłowo wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wadliwie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla działki ewidencyjnej nr ... bowiem S. S. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą na tej działce ewidencyjnej ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. W związku z powyższym wskazano że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez stronę we wniosku z dnia ... maja 2010 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplementowanej do systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja nr ... z dnia ... listopada 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1K.p.a. oraz art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach. Powyższe wynika z faktu, iż przyznając S. S. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 do powierzchni deklarowanej dla działek ewidencyjnych numer ... oraz ..., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do płatności na ww. działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S. S. zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wobec oparcia decyzji na tym, że poprzednia decyzja (z 2010 r.) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania że prawo – o ile w ogóle zostało naruszone - to zostało naruszone rażąco, oraz art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 156 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) byłą niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w w/w przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia ... listopada 2010 r. nr ... nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności obszarowej równą ... ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego (...). Wynika to z treści uzasadnienia decyzji, której nieważność stwierdzono. Mimo tego organ decyzją tą przyznał płatność do powierzchni deklarowanej kwalifikowanej do jednolitej płatności obszarowej wynoszącej ... ha. Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano m.in. weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł (str. 7 uzasadnienia zaskarżonej decyzji) że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który wynosił (na tej działce) ... ha. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawia również to co organ odwoławczy stwierdził w kwestii ustaleń co do powierzchni kwalifikującej się do płatności dla działki ewidencyjnej o numerze ... Otóż w przypadku tej działki wyjaśniono, że skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce była większa. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tejże decyzji skarżący uzyskał stosowne płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na obywateli skutków swoich działań bądź zaniechań, zwłaszcza takich, które są lub mogą być konsekwencją nierzetelności, bądź braku kompetencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.