V SA/Wa 2594/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... września 2013 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2010; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz S. S. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Po rozpatrzeniu odwołania S. S. od decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. nr ... z dnia ... maja 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji nr ... z dnia ... października 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010, wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. Prezes ARiMR decyzją z dnia ... września 2013 r. nr ... utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu własnej decyzji organ odwoławczy przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: w dniu ... maja 2010 r. S. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w S. wniosek o przyznanie pomocy w ramach ONW na rok 2010, w którym zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni ... ha, położone w województwie ..., powiecie [...]. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał w dniu... października 2010 r. decyzję nr ... na mocy której stronie przyznane zostały płatności do powierzchni deklarowanej w kwocie ... zł. W dniu ... kwietnia 2013 r. Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W dniu ... maja 2013 r. tenże organ wydał decyzję nr ... mocą której stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. nr ... z dnia ... października 2010 r. Uznając trafność powyższej decyzji organ odwoławczy, wskazał m.in., iż ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia pomocą z tytułu ONW następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c. ww. tego rozporządzenia dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów jako takich do pomocy, tzn. polega na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie na porównaniu powierzchni działek rolnych z wniosku z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne. Zgodnie z ww. przepisem pomoc z tytułu ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar. Organ II instancji podkreślił, że w przypadku wykrycia jakichkolwiek niezgodności dotyczącej powierzchni deklarowanej do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych a wartością wyznaczonego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości stosowanie do dyspozycji zawartej w art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W związku z powyższym uznano, że zasadnie Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. (nr ... z dnia ... października 2010 r.) w sprawie przyznania S. S. pomocy w ramach ONW. Na działce ewidencyjnej nr ... strona zadeklarowała powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. Niezależnie od powyższego podkreślono że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. w decyzji nr ... z dnia ... maja 2013 r. nie wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. w decyzji nr ... z dnia ... października 2010 r. nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem 173/1, na której strona zadeklarowała powierzchnię wynoszącą ... ha, podczas gdy maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) dla tej działki ... ha. Ponadto wyjaśniono, że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. nieprawidłowo wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. błędnie ustalił powierzchnię kwalifikującą się do płatności dla działki ewidencyjnej nr ..., bowiem S. S. zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą na tej działce ewidencyjnej ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi ... ha. W związku z powyższym wskazano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez stronę we wniosku z dnia... maja 2010 r. a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych oraz zaimplantowanej do systemu identyfikacji (...) ortofotomapy. Z powyższych względów w ocenie Prezesa ARiMR – decyzja nr ... z dnia ... października 2010 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia ONW. Powyższe wynika z faktu, iż przyznając S. S. pomoc w ramach ONW na rok 2010 do powierzchni deklarowanej dla działek ewidencyjnych numer 348 oraz 173/1, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowalnej do płatności na ww. działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowanego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Tym samym Dyrektor ... Oddziału Regionalnego ARiMR w P. zasadnie stwierdził nieważność ww. decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzję organu odwoławczego zaskarżył S. S. zarzucając jej rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec oparcia decyzji na tym, że poprzednia decyzja (z 2010 r.) wydana została z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji gdy brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że prawo – o ile w ogóle zostało naruszone - to zostało naruszone rażąco, oraz art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Przywołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organowi I instancji, a nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył, co następuje: Wniesienie skargi i to niezależnie od jej treści skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podkreślić jednak należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród przesłanek wymienionych w cytowanym wyżej art. 156 § 1 k.p.a. jest m.in. i ta na którą powoływał się organ. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 ). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, iż zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa ma charakter oczywisty; 2) charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie płatności ONW nie zawierają takich regulacji, które wskazywałyby expressis verbis na przypadki powodujące nieważność decyzji z mocy prawa. Zdaniem sądu decyzja, której nieważność stwierdzono a mianowicie decyzja Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia ... października 2010 r. nr ... nie była również dotknięta wadą przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim przypomnieć należy, że jej wydanie zostało poprzedzone kontrolą administracyjną w wyniku której stwierdzono powierzchnię kwalifikowaną do jednolitej płatności ONW równą ... ha. Do takiej też powierzchni przyznana została płatność ONW. Co istotne organ powierzchnię tą ustalił w następstwie kontroli administracyjnej, która wykazała, że powierzchnia uprawniona do płatności ONW jest taka sama jak zadeklarowana we wniosku o płatność. Powyższe oznacza, iż skarżący miał uzasadnione podstawy aby uznać, iż decyzja mocą której przyznano mu płatność ONW jest decyzją prawidłową, wszak wydał ją kompetentny organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania w toku którego dokonano weryfikacji powierzchni działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności. W ocenie sądu obywatel ma prawo zakładać i oczekiwać rzetelności i profesjonalizmu organów i zatrudnionych przez nie pracowników. W przeciwnym wypadku należałoby przyjąć założenie, że w każdej sytuacji i w każdym czasie powinien on liczyć się ze zmianą podjętego rozstrzygnięcia. To jednak byłoby nie do pogodzenia z obowiązującą zasadą stabilności decyzji administracyjnej. Sąd stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zasada, o której wyżej mowa winna mieć priorytet przed stwierdzonymi w postępowaniu nieważnościowym uchybieniami. Zresztą uchybienia te nie są tak jednoznaczne i oczywiste dla samych organów orzekających w przedmiotowej sprawie. Świadczy o tym porównanie uzasadnień rozstrzygnięć podjętych w obu instancjach. Otóż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa podniósł (str. 8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), że Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wskazał, iż organ w decyzji której nieważność stwierdzono nie uwzględnił wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) również na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem ..., który wynosił (na tej działce) ... ha. Za uznaniem, iż przy wydaniu decyzji, której nieważność stwierdzono doszło do rażącego naruszenia prawa nie przemawia również to co organ odwoławczy stwierdził w kwestii ustaleń co do powierzchni kwalifikującej się do płatności dla działki ewidencyjnej o numerze .... Otóż w przypadku tej działki wyjaśniono, że skarżący zadeklarował powierzchnię gruntów rolnych wynoszącą ... ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) na tej działce była większa. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej ewentualne błędy czy niedopatrzenia organu który weryfikował wniosek skarżącego o przyznanie płatności nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie tejże decyzji skarżący uzyskał stosowne płatności, a żądanie w dalszej perspektywie ich zwrotu (choćby w części) kłóciłoby się z zasadą demokratycznego państwa prawa oraz zaufania do jego organów. Organy administracji nie mogą bowiem przerzucać na obywateli skutków swoich działań bądź zaniechań, zwłaszcza takich, które są lub mogą być konsekwencją nierzetelności, bądź braku kompetencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. e p.p.s.a.