II OZ 662/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1433/13 o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1433/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w K. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w okolicznościach tej sprawy, przesłanki ewentualnego udziału organizacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym wynikają wyłącznie z postanowień art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", w zw. z art. 9 tej ustawy. Nadto wyjaśnił, za stanowiskiem NSA zawartym w postanowieniu z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, że dokonując wykładni art. 33 § 2 P.p.s.a. należy wziąć pod uwagę: po pierwsze, organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym musi spełniać warunki formalno-prawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; po drugie, udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji"; a po trzecie, sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 P.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było wystarczających podstaw do twierdzenia, że wnioskującej organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu chodziło o wykonywanie funkcji kontroli społecznej. Przede wszystkim Sąd wskazał, że cele statutowe stowarzyszenia określone w regulaminie jako między innymi propagowanie zrównoważonego rozwoju, idei i postaw ekologicznych oraz prawa ochrony przyrody w życiu społeczności lokalnej są bardzo ogólne. Odnosząc przedmiot niniejszej sprawy do treści wniosku, Sąd uznał, że przedstawione przez wnioskodawcę argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji społecznej jako uczestnika do toczącego się postępowania. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, Stowarzyszenie nie przedstawiło żadnych argumentów, które przemawiałyby za jego udziałem w niniejszym postępowaniu. Ponadto Sąd zaznaczył, że pomimo wezwania z dnia 7 lutego 2014 r. do przedłożenia dokumentu lub dokumentów określających cele stowarzyszenia, zasady reprezentacji oraz umocowanie przedstawiciela stowarzyszenia M.W. do reprezentowania organizacji, pod rygorem oddalenia wniosku, w odpowiedzi Stowarzyszenie nadesłało jedynie swój regulamin i zaświadczenie o wpisie w ewidencji stowarzyszeń zwykłych. Z przedłożonego regulaminu nie wynika kim jest M.W. i czy jest uprawniony do reprezentacji Stowarzyszenia. Ponadto z dokumentu tego nie wynika zarówno, czy osoby, które założyły stowarzyszenie i są jego członkami, są zdolne do przynależności do stowarzyszenia w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Tym samym Sąd uznał, że wezwanie Sądu z dnia 7 lutego 2014 r. nie zostało wykonane, co skutkuje niemożnością zbadania formalnoprawnych przesłanek dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w toczącym się postępowaniu. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosło Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K., zarzucając mu naruszenie art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez wydanie postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie Stowarzyszenia w sytuacji, w której wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony przez organizację społeczną posiadającą zdolność sądową, której zakres działalności regulaminowej jest tożsamy z zakresem sprawy, która zostanie poddana kontroli sądu administracyjnego, stąd udział organizacji w celu realizacji funkcji kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym oraz działaniem organów administracji prowadzonym w niniejszej sprawie winien zostać uznany za konieczny. Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu Stowarzyszenie wskazało na treść przepisu art. 33 § 2 P.p.s.a. i podniosło, że zostały spełnione warunki dopuszczenia organizacji do udziału w tym postępowaniu. Wskazując na zapis zawarty w punkcie 10 lit. c i d regulaminu, określającego cele organizacji, Stowarzyszenie podniosło, iż jego zdaniem przedmiot postępowania w tej sprawie dotyczący oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie centrum handlowo-usługowego z parkingiem naziemnym oraz infrastrukturą towarzyszącą w C. jest ściśle związany z celami dla których Stowarzyszenie zostało powołane. Powyższe potwierdza, że wniosek organizacji winien zostać uwzględniony. Ponadto, w ocenie Stowarzyszenia, za dopuszczeniem organizacji do udziału w postępowaniu przemawia interes ogólnospołeczny, gdyż zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2013 r. została wydana w ramach postępowania, które jest istotne nie tylko dla społeczeństwa lokalnego zamieszkującego miasto i gminę C., ale z uwagi na walory przyrodnicze terenów na których ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, rezultat prowadzonego postępowania jest istotny dla innych społeczności w pozostałych częściach kraju. Dodatkowo Stowarzyszenie wskazało, że wątpliwości Sądu dotyczące tego, czy osoby które założyły Stowarzyszenie są zdolne do zrzeszania się oraz kto reprezentuje Stowarzyszenie, są nieuzasadnione, skoro do akt sprawy został załączony regulamin Stowarzyszenia i pismo Prezydenta Miasta Katowice z dnia 7 stycznia 2014 r., w którym stwierdzono, że Stowarzyszenie zostało ujęte w ewidencji stowarzyszeń zwykłych działających na podstawie regulaminu i jest reprezentowane przez przedstawiciela M.W. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w K., ujęte w ewidencji stowarzyszeń prowadzonej przez Prezydenta Miasta Katowice, złożyło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, dotyczącym innych osób, na etapie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zaś kwestie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym reguluje przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności". Jest to regulacja wyczerpująca (art. 9 w zw. z art. 33 § 2 P.p.s.a.). Z zacytowanego wyżej przepisu wynika, że norma ta opiera dopuszczenie organizacji społecznej na wystąpieniu przesłanki – sprawa dotyczy zakresu statutowej działalności organizacji społecznej. Jednakże nie wystarczy samo proste zestawienie zakresu działalności statutowej organizacji społecznej z przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej. Organizacja bowiem nie ma zapewnionego z mocy prawa udziału w postępowaniu przed sądem dotyczącym innej osoby, w przeciwieństwie np. do prokuratora, ale może brać udział w postępowaniu, oczywiście w zakresie swojej działalności statutowej, w przypadkach określonych w ustawie – tak przepis art. 9 P.p.s.a. Art. 184 Konstytucji przesądza, że jest to kontrola oparta na obiektywnym kryterium zgodności z przepisami prawa. Taka konstytucyjną koncepcję wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne nakazuje uwzględnienie jej w wykładni przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takiej wykładni wymaga także art. 33 § 2 P.p.s.a. Organizacja społeczna może zatem zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli jej udział ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Zatem tylko wyprowadzenie wartości ochrony obiektywnego porządku prawnego przez organizację społeczną uzasadnia przyznanie jej przez sąd administracyjny statusu uczestnika postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym (patrz: postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z dn. 28.09.2009 r., sygn. akt II GZ 55/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2, poz. 23 oraz B. Adamiak. Glosa do ww. postanowienia NSA, opubl. OSP z 2011r., z 11, poz. 108). Nadto pokreślić należy, że przy ustaleniu spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym praw lub obowiązków osób trzecich nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca, albowiem dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego, zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa także innemu podmiotowi. Natomiast we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie uzasadniając swojej stanowisko podniosło, że cele statutowe organizacji pozwalają na jego przystąpienie do toczącego się postępowania sądowego i wskazało na te zapisy regulaminu, które dotyczą kwestii działania Stowarzyszenia na rzecz ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Takie umotywowanie wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak wynika z powyższych uwag, nie jest wystarczające. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że przedstawione przez Stowarzyszenie argumenty nie uzasadniają dopuszczenia tej organizacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji wypowiedział się w tym względzie lapidarnie, niemniej jednak mimo niepełnego uzasadnienia w tym zakresie, skarżone postanowienie odpowiada prawu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w treści wniosku Stowarzyszenie nie wykazało, na czym konkretnie ta ochrona obiektywnego porządku prawnego w niniejszym postępowaniu miałaby polegać. Z pewnością przesłanki tej nie spełnia powołanie się na cele Stowarzyszenia. W tym miejscu stwierdzić trzeba, że udział organizacji w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania na środowisko, mieści się w jej celach – działalność na rzecz ochrony środowiska, na rzecz zrównoważonego rozwoju, m. in. poprzez opracowywanie i wyrażanie stanowisk i wniosków, w tym w procesie przestrzegania przepisów o ochronie środowiska oraz udział w postępowaniach administracyjnych. Jednakże do oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 § 2 P.p.s.a. nie wystarczy jedynie stwierdzenie, że sprawa dotyczy "zakresu statutowej działalności", ale konieczne jest wskazanie, że udział organizacji ma na celu ochronę obiektywnego porządku prawnego. Tymczasem we wniosku Stowarzyszenie nie podjęło nawet próby wykazania, jakie to wartości wynikające z obiektywnego porządku prawnego, w tej konkretnej sytuacji, doznałyby wzmocnionej ochrony właśnie poprzez jego udział w postępowaniu, mimo że wiedziało jakiego konkretnie zamierzenia inwestycyjnego dotyczy przedmiotowe postępowanie. Niewątpliwie we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu znajduje się wskazanie co do rodzaju inwestycji oraz szczegółowy opis całego postępowania administracyjnego, zatem Stowarzyszenie mogło tak uargumentować wniosek, aby motywy w nim przedstawione odnieść do konkretnych wartości chronionych przepisami prawa, które - zdaniem Stowarzyszenia - wymagają ochrony poprzez właśnie jego udział w postępowaniu. Tymczasem takiej argumentacji zabrakło. Powyższego stanowiska nie podważa argumentacja zażalenia. Odnosząc się zaś do argumentu, iż "Stowarzyszenie bierze udział w czterech innych postępowaniach o wydanie decyzji środowiskowej dla przedmiotowej działki i tożsamej inwestycji, których wnioskodawcami są różne osoby fizyczne i prawne" podnieść należy, że inne są przesłanki dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a inne w postępowaniu administracyjnym. Zatem kwestia ta nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.