VII SA/Wa 122/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zw. dalej k.p.a. po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu - stwierdził nieważność Starosty B. z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], znak[...]. Poddając administracyjnej kontroli decyzję Starosty B. z dnia [...] lipca 2005 r. ustalono, że dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Kwestionowaną decyzją Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. K. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowego na działkach nr [...] i [...] w miejscowości N. gm. O., przeniesionej następnie decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2005 r. na rzecz R.K.. Organ podał, iż działki nr [...] objęte zmianą w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2001 r.), wchodzą w skład terenu oznaczonego w tym planie symbolem [...] z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług. Na tym obszarze plan, zgodnie z § 6 dopuszcza jedynie lokalizację budynków nieuciążliwych usług lub wbudowanie pomieszczeń nieuciążliwych usług w budynkach mieszkalnych pod warunkiem, że prowadzona działalność usługowa nie będzie uciążliwa dla mieszkańców; wysokość pomieszczeń usługowych w świetle nie może przekraczać 3 metrów; wysokość wymienionych budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe przy dachach wysokich o nachyleniu 30° do 60°. Zakazuje zaś budowy wolnostojących budynków gospodarczych. Zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), oznaczenie literowe MN/U oznacza tereny zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami, a symbol P - tereny obiektów produkcyjnych, składowych i magazynowych. Oznacza to, że obiekty magazynowe mogą być lokalizowane wyłącznie w obszarze oznaczonym symbolem [...], a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie w obszarze [...]. Organ wskazał, iż z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że wysokość pomieszczenia magazynowego wynosi 6,10 m, gdy tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza maksymalną wysokość takich pomieszczeń do 3 m. Ponadto w pkt 4 § 6 planu określono, że konstrukcja dachu winna być wysoka, o kącie nachylenia 30° - 60°, gdy tymczasem kąt nachylenia dachu kwestionowanego budynku magazynowego wynosi 17,6°. W ocenie organu I instancji wydane przez Starostę B. pozwolenie na budowę budynku magazynowo-biurowego narusza w sposób oczywisty ustalenia obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy O.. Ustawodawca nałożył na organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązek (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) zbadania zgodności zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ nie wypełnił dyspozycji wynikających z powyższego przepisu. Rażące naruszenie wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania R. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, iż w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. w dniu [..] września 2005 r. na terenie działek inwestycyjnych nr ewid. [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy O. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] października 2000 r. w sprawie zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy O. Zgodnie z zapisami w/w uchwały z dnia [...] października 2000 r. obszar oznaczony symbolem [...] (na którym położone są działki inwestycyjne), to teren przeznaczony na cele mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług (§ 32 planu miejscowego). Stosownie do treści przepisu § 32 pkt 6 uchwały z dnia [...] października 2000 r., dla terenów oznaczonych symbolem [...] obowiązują ustalenia § 4 i 6 w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie zaś do treści § 4 pkt 1 uchwały z dnia [...] października 2000 r., istnieje zakaz wprowadzania funkcji sprzecznych z przeznaczeniem terenów - na terenach budownictwa mieszkaniowego wprowadzono zakaz lokalizacji magazynów, obiektów uciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej. Ponadto, zgodnie z brzmieniem przepisu § 6 pkt 4 miejscowego planu, na terenie działek inwestycyjnych dopuszcza się lokalizację budynków nieuciążliwych usług lub wbudowanie pomieszczeń nieuciążliwych usług w budynkach mieszkalnych pod warunkiem, że prowadzona działalność usługowa nie będzie uciążliwa dla mieszkańców; wysokość pomieszczeń usługowych w świetle nie może przekraczać 3,00 m; wysokość wymienionych budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe przy dachach wysokich o nachyleniu od 30° do 60°. Jak wynika z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wysokość pomieszczenia magazynowego w świetle wynosi 6,10 m, zaś dach spornego budynku magazynowo-biurowego zaprojektowany został pod kątem 17,6° (nr rysunku A-8, przekrój A-A). Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że budynek magazynowo - biurowy nie spełnia warunku określonego przepisem § 32 w związku z § 4 pkt 1 oraz § 6 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy O. W związku z powyższym organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie naruszony został w sposób rażący przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucił, iż żaden z organów nie prowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko i działki sąsiednie. W jego ocenie oddziaływanie inwestycji zamyka się w granicach działki inwestora i nie oddziałuje negatywnie na działki sąsiednie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie są: przekroczenie wysokości pomieszczenia czyli faktycznie brak przegrody poziomej - stropu, która tworzyłaby z obiektu jednokondygnacyjnego obiekt dwukondygnacyjny, który dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego; zmniejszenie nachylenia połaci dachowej z 30° do 17,6°, które wpływa jedynie na efekt wizualny w stosunku do sąsiedniej zabudowy wśród, której są również obiekty o nachyleniu połaci dachowych nie mieszczących się w przedziale 30°- 60°; rodzaj prowadzonej działalności czyli obiekt magazynowy w miejsce usługowego. Skarżący wskazał, iż organy nie zajęły się rzeczywistymi skutkami społeczno-ekonomicznymi, które wywołują rozstrzygnięcia obu decyzji m.in.: rozbiórkę obiektu, stratę części materiałów budowlanych oraz likwidację firmy i zwolnienie pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady ich trwałości sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Organ nadzorczy nie rozpatruje sprawy co do istoty, lecz bada decyzję wyłącznie pod względem ewentualnego wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Z tego względu postępowanie nadzorcze nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty (merytoryczne rozpatrzenie sprawy w tym przypadku nie jest dopuszczalne, naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego) i sprowadza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tylko w takim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest uprawniony do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Przedmiotem postępowania nadzorczego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym. Ewentualna przesłanka powodująca stwierdzenie nieważności tej decyzji musi istnieć w dacie jej wydania. Badaniu w postępowaniu nadzorczym podlega zatem zgodność z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydawania decyzji w postępowaniu zwykłym. Wśród przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w oparciu o które wydaje się pozwolenie na budowę, jest plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli na danym ternie obowiązuje w dacie wydawania pozwolenia na budowę. Projektowana zabudowa musi bowiem pozostawać w zgodzie z ustaleniami tego planu, zadaniem zaś organu architektoniczno-budowlanego jest zbadanie, czy zamierzenie inwestycyjne ujęte w projekcie odpowiada wymaganiom planu. W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy prawidłowo wywiązały się z dokonania ustaleń faktycznych oraz ich oceny w zakresie wymaganym do oceny wystąpienia naruszenia prawa, oraz oceny stopnia tego naruszenia jako rażącego. W toku badania akt sprawy stanowiących podstawę wydania pozwolenia na budowę ustalono bowiem, że organ wydający decyzję będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, wbrew ustaleniom planu, na ternie, na którym zaplanowano inwestycję, o którym mowa w § 32 planu, oznaczonym symbolem [...] przewidziano zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług, precyzując w ustaleniach § 6 pkt 4, iż dopuszcza się lokalizację nieuciążliwych usług lub wbudowanie pomieszczeń nieuciążliwych usług w budynkach mieszkalnych, pod warunkiem, że prowadzona działalność usługowa będzie nieuciążliwa dla mieszkańców, wysokość zas pomieszczeń usługowych świetle nie może przekraczać 3m, wysokość zaś wymienionych budynków do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe przy dachach wysokich o nachyleniu 30º do 60º. Jak zasadnie ocenił to organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności ww. decyzji, pozwolenie na budowę było sprzeczne z ustaleniami planu, gdyż zaprojektowany budynek nie ma charakteru usługowego, lecz jest magazynem wysokiego składowania. Ocenę tę należało podzielić wskazując jednocześnie, że jak wynika z załącznika nr 1 do Prawa budowlanego, magazyny ustawodawca umieścił w kategorii XVIII, która obejmuje budynki przemysłowe, a nie usługowe. Budynek magazynowy nie mógł być zatem wybudowany na terenie, na którym dopuszczano tylko (gdyż podstawowy sposób zagospodarowania miały stanowić budynki mieszkalne) usługi nieuciążliwe. Już ta konstatacja wystarczała do tego, aby uznać, że sprawdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nie zostało wykonane, a zatem organ wydając badane pozwolenie na budowę rażąco, bo w sposób oczywisty, naruszył wspomniany przepis. Niezależnie od powyższego, zaprojektowany obiekt nie odpowiadał również innym wymaganiom cytowanego § 6 planu, gdyż osiągnął wprawdzie wysokość dwóch kondygnacji, lecz pomieszczenie magazynowe dwukrotnie przekroczyło wysokość przewidzianą dla pomieszczeń usługowych, tj. 6 zamiast 3 m. Również kąty pochylenia dachu nie odpowiadają wymogom planu. Zasadnie też organ II instancji wskazał, że decyzja obarczona tak rażącymi wadami wywołuje niemożliwe do zaakceptowania skutki społeczne, godząc w istotę porządku planistycznego, który polega na takim zharmonizowaniu potrzeb i możliwości zagospodarowania terenu, które pozwala społecznościom lokalnym na bezkonfliktowe i zgodne z wyważonymi w planie interesami członków tej społeczności wykorzystywanie prawa własności należących do nich gruntów. Odstępstwo zatem od ustaleń planu zaburza ustalony porządek społeczny i narusza w sposób istotny prawo lokalne jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku, tym bardziej, że jak wyjaśnił ma rozprawie skarżący, zastrzeżenia co do sposobu funkcjonowania jego magazynu wnosiła osoba sąsiadująca z jego nieruchomością. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla oceny stopnia uciążliwości funkcjonowania obiektu, którego funkcja i gabaryty nie odpowiadają ustaleniom planu. W sprawie tej organy, nie mogły też wziąć pod uwagę podnoszonych przez skarżącego negatywnych skutków kontrolowanej decyzji, unieważniającej pozwolenie na budowę, w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej, ponieważ kwestie te nie należą do przedmiotu badanej sprawy, mogą natomiast, w razie poniesienia przez skarżącego szkody, stanowić podstawę do inicjowania postępowań odszkodowawczych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U., 2012 r., poz. 270), Sąd skargę oddalił.