II OSK 1543/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/13 w sprawie ze skargi "P." S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "P." S.A. w P. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2732/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi "P." S.A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...] odnośnie działki numer ewidencyjny [...]; II. w pozostałym zakresie skargę oddalił; III. stwierdził, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt I. nie podlegała wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku; IV. zasądził koszty postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego nr [...] z dnia [...] października 2003 r. Organ wskazał, że między J. W., reprezentującym J. W., a inwestorem zawarte zostało stosowne porozumienie, w którym wyraził on zgodę na lokalizację linii światłowodowej i na czasowe zajęcie części działki na czas budowy. W decyzji jednoznacznie określono miejscowości i numer działek, na których zlokalizowano linię światłowodową, zatem zarzut rozszerzenia zakresu inwestycji został uznany za niezasadny. Zarzut dotyczący niewłaściwego pełnomocnictwa został uznany za zasadny, jednak w ocenie organu nie stanowi to rażącego naruszenia prawa. Również wniosek o zawiadomienie wszystkich właścicieli gruntów, przez które przebiega inwestycja, został uznany za niezasadny, albowiem kontrola decyzji w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wszczęte na wniosek, dotyczy jedynie tej części decyzji, w której odnosi się ona do interesu prawnego składającego wniosek. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] września 2013 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu "A." sp. z o.o. z siedzibą w K., działającemu w imieniu Przedsiębiorstwa [...] "P." S.A. z siedzibą w P., pozwolenia na rozbudowę sieci łączności [...] – linii łączności światłowodowej dla Odcinka Wschodniego Rurociągu "Przyjaźń" – gmina Siemiatycze, uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego i stwierdził nieważność decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r., nr [...] w części dotyczącej działki nr ew. [...], w pozostałej części umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji wskazał, że zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, tym niemniej w przypadku inwestycji liniowych, z uwagi na ich specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (strony) jest ograniczony. Granice postępowania prowadzonego przed organem wojewódzkim ograniczone więc być powinny do nieruchomości nr [...], której właścicielką jest J. W. Wobec tego w zakresie nie dotyczącym interesu wnioskodawczyni decyzję Wojewody Podlaskiego należało uchylić i w tym zakresie postępowanie umorzyć. Organ stwierdził, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 6, art. 33 § 1, art. 9 i art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Ponadto została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie. Przedsiębiorstwo "A." sp. z o.o., będące osobą prawną, nie mogło być pełnomocnikiem "P." S.A. Starosta Siemiatycki nie zauważył tego braku i nie poinformował mocodawcy o tym braku formalnym podania i nie wezwał do osobistego podpisania wniosku, nie wezwał też pełnomocnika do przedłożenia prawidłowego pełnomocnictwa. Wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia wniosku pochodzącego od nieuprawnionego podmiotu oznacza, że organ administracji prowadził postępowanie "z urzędu", co w sposób rażący narusza art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego. Decyzja Starosty Siemiatyckiego została błędnie skierowana do Przedsiębiorstwa "A." sp. z o.o. z siedzibą w K., zaś inwestorem była "P." S.A. z siedzibą w P., ten podmiot zawierał porozumienia z właścicielami nieruchomości objętych sporną inwestycją. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do przesłanki negatywnej w trybie nieważnościowym z art. 156 § 2 k.p.a. Wskazał, że odnosząca się do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanka, tj. upływ 10-letniego terminu od dnia doręczenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaistniała. Termin ten upływa w dniu 30 października 2013 r. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kontrolowana decyzja Starosty Siemiatyckiego nie jest dotknięta innymi wadami nieważnościowymi w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W dokumentacji projektowej znajduje się pismo Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach z dnia [...] maja 2003 r., znak: [...], stwierdzające, że w przypadku spornej inwestycji nie zachodzą podstawy do wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, zatem nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. Projekt budowlany zatwierdzony ww. decyzją pozwolenia na budowę nie pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy, wydaną w związku z inwestycją. W decyzji o warunkach zabudowy określono inwestycję jako obejmującą budowę kabla łączności światłowodowej, a w decyzji pozwolenia na budowę wskazano na budowę linii łączności światłowodowej, to jednak w załączniku graficznym do decyzji o warunkach opisano inwestycję jako linię. Decyzja o warunkach zabudowy była wiążąca dla Starosty wydającego kontrolowaną decyzję pozwolenia na budowę i nie badał on ustaleń planu miejscowego o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym nie doszło też do naruszenie art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na sprzeczności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz niezgodności spornego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że treść projektu budowlanego zaprzecza temu, by sporne zamierzenie inwestycyjne miałoby być wykorzystywane dla świadczenia usług telekomunikacyjnych, w tym usługi dostępu do internetu. Zdaniem organu drugiej instancji na uwzględnienie nie zasłużył też zarzut "orzeczenia poza zakres wniosku spółki A." z uwagi na okoliczność, decyzja o pozwoleniu na budowę objęła nieruchomości położone na terenie gminy Siemiatycze oraz gminy miasto Siemiatycze, podczas gdy pełnomocnik inwestora we wniosku o pozwolenie na budowę wskazał gminę Siemiatycze. Z dokumentacji projektowej wynika, że zamiarem inwestora było objęcie wnioskiem również miasto Siemiatycze. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 16, 61 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 6 oraz art. 8 k.p.a. w związku z odmową stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy istniały ku temu podstawy. Podobnie, zasadnie w ocenie organu, odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., mając na względzie lakoniczne stanowisko organu wojewódzkiego dotyczące podnoszonych przez odwołującą się zarzutów, w szczególności zarzutu rażącego naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił przy tym zarzutu naruszenia przez organ wojewódzki art. 9, 15, 16 oraz art. 61 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, wady decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym, które organ uznał za uzasadniające stwierdzenie jej nieważności, takiego uzasadnienia nie mają. I tak, bezsprzecznie inwestor w postępowaniu zwykłym był reprezentowany przez podmiot, który pełnomocnikiem nie mógł być, była to jednak wada, którą można było konwalidować, pouczając o tym inwestora i np. wzywając go do podpisania wniosku o pozwolenie na budowę. Ta wada postępowania nie wywiera jednak żadnego negatywnego skutku społecznego, inwestycja powstała i inwestor utożsamia się z nią. W orzecznictwie podkreśla się, że działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowana. Jako wadliwą Sąd ocenił argumentację organu, zgodnie z którą postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę zakończone decyzja kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym, było faktycznie wszczęte "z urzędu", gdy zważyć, że wniosek nie pochodzili od podmiotu uprawnionego, a decyzja została skierowana do podmiotu nie będącego stroną. Ocena tych okoliczności nie jest uzasadniona, gdy zważyć na to, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, kto był inwestorem i od kogo, choć wadliwie reprezentowanego, pochodził wniosek o pozwolenie na budowę. Także w kontrolowanej decyzji pozwolenia na budowę jednoznacznie wskazano, obok pełnomocnika, podmiot, który był inwestorem. Tym samym, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uznania, jak uczynił to organ drugiej instancji, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, co stanowi wadę nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Wbrew wskazaniom organu, z sentencji decyzji pozwolenia na budowę nie wynika li tylko to, że została skierowana do pełnomocnika inwestora, bowiem inwestor został w niej jednoznacznie wskazany. Sąd podzielił natomiast pozostałą argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym nie jest obarczona innymi wadami skutkującymi stwierdzeniem jej nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności, decyzja ta jest zgodna z poprzedzającą ją decyzją o warunkach zabudowy, a na pewno nie jest z nią rażąco sprzeczna. Wprawdzie w decyzji o warunkach zabudowy w sentencji używa się określenia "kabel", ale już w jej części graficznej zawarto określenie "linia". W tych okolicznościach użycie w decyzji pozwolenia na budowę określenia "linia łączności światłowodowej" uznać należy za zgodne z ww. decyzją w zakresie warunków zabudowy, a na pewno nie rażąco z nią sprzeczne. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył wyrok w zakresie pkt I, tj. uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odnośnie działki nr ewid. [...], pkt III stwierdzającego, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, pkt IV zasądzającego od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz "P." S.A. w P. kwotę 540 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucił, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 33 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, iż możliwe jest sanowanie działania w charakterze pełnomocnika osoby prawnej, w sytuacji gdy ustanowienie pełnomocnikiem podmiotu innego, aniżeli osoba fizyczna jest bezskuteczne, a co za tym idzie nie ma zastosowania art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, a w konsekwencji błędne stwierdzenie że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze pełnomocnika osoby prawnej nie stanowi rażącego naruszenia art. 33 § 1 k.p.a., – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że brak wezwania do usunięcia braku formalnego w postaci załączenia do podania prawidłowo udzielonego pełnomocnictwa bądź podpisania podania przez mandanta wbrew jednoznacznej treści ww. przepisu, nie stanowi rażącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a., – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że rozpatrzenie wniosku podmiotu, który nie mógł skutecznie zainicjować postępowania, nie stanowi wszczęcia administracyjnego i rozpatrzenia sprawy z urzędu, a w konsekwencji rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że przyznanie określonych praw i obowiązków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę podmiotowi innemu niż inwestor (wadliwie ustanowionemu pełnomocnikowi), nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, co w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosił o: 1) uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2732/13 w zaskarżonej części, tj. pkt I, III oraz IV i w tym zakresie oddalenie skargi; 2) zasądzenie od "P." S.A. z siedzibą w P. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną "P." Spółka Akcyjna z siedzibą w P. wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Za podstawowy zarzut należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Podstawowy z tego względu, że reguluje dopuszczalność zastosowania sankcji nieważności wobec decyzji administracyjnej. Wywiedziony został jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepisy zarówno art. 156 § 1 pkt 2 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane są przepisami prawa materialnego, a to z tego względu, że regulują treść działania a nie tryb postępowania. Artykuł 156 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia przesłanki nieważności ukształtowanego stosunku materialnoprawnego decyzją administracyjną, a art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, przesłanki warunkujące nabycie danego rodzaju obowiązku. Wadliwa kwalifikacja wskazanych przepisów prawa została połączona z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: c/ inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Zastosowanie sankcji nieważności decyzji jest dopuszczalne tylko w przypadku ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego. Naruszenie przepisów prawa postępowania może być podstawą do zastosowania sankcji nieważności tylko w razie gdy w wyniku ich naruszenia doszło do zastosowania konsekwencji prawnej przewidzianej w normie prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie prawnej. W zaskarżonym wyroku zasadnie Sąd wywiódł, że w zakresie ustaleń Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, takich ciężkich naruszeń prawa materialnego uzasadniających zastosowanie sankcji nieważności decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...] w części dotyczącej działki numer ewidencyjny [...], nie było. Według art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie". Dla wyprowadzenia podstaw do zastosowania sankcji nieważności nie można ograniczyć ustaleń tylko do błędnego sformułowania w zakresie i znaczenia strony w decyzji. Tylko w razie gdy w oparciu o akta sprawy ustali się, że postępowanie było prowadzone wobec podmiotu, który w sprawie nie ma interesu prawnego, jest podstawa do zastosowania sankcji nieważności decyzji. Przyjęcie w decyzji Starosty Siemiatyckiego z [...] października 2003 r. nr [...] określenia strony: "zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej Przedsiębiorstwu "A." sp. z o.o. z siedzibą w K., działającemu w imieniu "P." S.A. z siedzibą w P., pozwolenia na rozbudowę sieci łączności [...] – linii łączności światłowodowej dla Odcinka Wschodniego Rurociągu "Przyjaźń" – gmina Siemiatycze", przez poprzedzenie określeniem podmiotu działającego w imieniu inwestora, nie uzasadnia wyprowadzenia ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa uzasadniających stosowanie sankcji nieważności tej decyzji w części. Nie daje takich podstaw też art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, które Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stosuje w oderwaniu od całości materii zawartej w tej regulacji prawnej. Według art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Starostę Siemiatyckiego decyzji z [...] października 2003 r. nr [...] "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Artykuł 32 ust. 4 pkt 1 ustanawia przesłankę udzielenia pozwolenia na budowę, a nie podmiot, który składa wniosek. nie ulega wątpliwości, że pozwolenie na budowę może być udzielone inwestorowi (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę może złożyć sam lub przez pełnomocnika. Złożenie wniosku nie przez inwestora nie przesądza o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 33 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uznanie za skuteczne czynności procesowe, dokonywane przez podmiot powołujący się na działanie w imieniu inwestora, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Jeżeli inwestor potwierdza te czynności procesowe, a dowodem na to jest skarga "P." S.A. w P. do Sądu, nie można z pogwałceniem przepisów prawa procesowego wywodzić skutków materialnoprawnych zastosowania sankcji nieważności decyzji tworzącej prawa dla tego podmiotu. Takie łączenie skutków pogwałcenia przepisów prawa procesowego z następstwem materialnoprawnym utraty praw nabytych stanowi naruszenie jednej z podstawowych wartości konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wartości ochrony praw nabytych. Jest przez wykładnię rozszerzającą przesłanki rażącego naruszenia prawa, naruszeniem zasady ogólnej ochrony trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Naruszenie praw procesowych strony ma następstwa tylko w razie gdy strona powołuje się, że przez ich pogwałcenie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Inny podmiot będący stroną w postępowaniu w tej sprawie nie może z pogwałcenia praw procesowych nie dotyczących jego wyprowadzać dla siebie następstw prawnych. Tym samym nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 61 § 1, art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.