I OSK 1998/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska, Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2113/13 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od M.S. na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2113/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.S., dalej: skarżąca, na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądził od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej kwotę 257 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Rybniku (PUP) w dniu 1 lutego 2013 r. W dniu 18 lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach (WUP) wpłynął przekazany przez PUP wniosek skarżącej o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Do ww. wniosku skarżąca dołączyła m.in. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenie z dnia 8 lutego 2013 r., dotyczące jej sytuacji życiowej w trakcie zatrudnienia w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Wielkiej Brytanii), a także dokumenty od brytyjskiego pracodawcy w celu uzyskania urzędowego dokumentu potwierdzającego jej okresy ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek w tym państwie. W związku z powyższym WUP wystąpił w dniu 21 lutego 2013 r. do brytyjskiej instytucji właściwej z prośbą o wydanie ww. dokumentu urzędowego. W dniu 18 czerwca 2013 r. do WUP wpłynął z brytyjskiej instytucji właściwej dokument SED U002, potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia spełniony przez skarżącą w tym państwie od 13 marca 2005 r. do 10 listopada 2012 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., Marszałek Województwa Śląskiego odmówił przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Polski), a także nie może zostać uznana za pracownika, który podczas pracy za granicą posiadał miejsce zamieszkania w Polsce. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, w którym domagała się przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Podniosła, że nie może starać się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych w Wielkiej Brytanii, ponieważ przebywa obecnie w Polsce. Ponadto podała, że "mimo, iż jej celem ośrodków życiowych była Wielka Brytania, jej oszczędności były zawsze inwestowane w Polskę i w polską gospodarkę". Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674, z późn. zm.); art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (Dz. U. z 2009 r. Nr 136, poz. 1118, z późn. zm.) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia spełniła na terytorium Wielkiej Brytanii w związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jej pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Organ zaznaczył, że podobne stanowisko w tej kwestii zajął ETS w orzeczeniu w sprawie C-272/90 - van Noorden (ECR 1991/5/1-02543), dotyczącym wykładni art. 67 ust. 3 rozporządzenia 1408/71, który odpowiada co do istoty treści art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, które z dniem 1 maja 2010 r. zastąpiło rozporządzenie 1408/71. Organ podkreślił, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Wskazał, że stanowisko takie potwierdził ETS w orzeczeniu w sprawie C-128/83 - Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który odpowiada co do istoty treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W wyroku tym ETS wyraźnie stwierdził, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Dodał, że kwestia interpretacji przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w wydanej przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego decyzji Nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją, art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. W preambule do ww. decyzji wyraźnie wskazano, że nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji, do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Organ ustalił, że przed wyjazdem za granicę skarżąca przez 25 lat nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce. Okoliczności te mogłyby sugerować, że nie posiadała zwykłego miejsca zamieszkania w Wielkiej Brytanii. Jednakże treść ww. oświadczenia wskazuje, że skarżąca przebywała na terytorium Wielkiej Brytanii od lutego 2005 r. do listopada 2012 r., tj. przez prawie osiem lat, a jej kontakty z Polską w ww. okresie ograniczały się do wizyt w Polsce "w celu wypoczynkowym, tudzież odwiedziny u rodziny", co świadczy zdaniem organu o ciągłości jej pobytu w Wielkiej Brytanii. Z treści ww. oświadczenia oraz załączonego do niego życiorysu zawodowego wynika, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii skarżąca była zatrudniona na podstawie siedmiu umów o pracę, z których co najmniej trzy były zawarte na czas nieokreślony. Jedna z ww. umów o pracę trwała od października 2008 r. do sierpnia 2011 r., a brytyjska instytucja właściwa w treści dokumentu SED U002 potwierdziła nieprzerwany niemal ośmioletni okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w tym państwie. W świetle ww. informacji, Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że praca w Wielkiej Brytanii miała charakter stały. W treści ww. oświadczenia skarżąca wskazała, że podczas pracy w Wielkiej Brytanii - w latach 2009-2012 - prowadziła w tym państwie działalność niezarobkową, tj. należała do związków zawodowych. Ponadto zaznaczyła w swoim oświadczeniu, że nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii nie była uważana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych. Wszystkie ww. okoliczności wskazują zdaniem organu, że skarżąca miała w Wielkiej Brytanii zwykłe miejsce zamieszkania. W swoim oświadczeniu skarżąca stwierdziła, że jest osobą niezamężną, a jako najbliższych członków rodziny wpisała swoich zamieszkujących w Polsce rodziców, a także zaznaczyła, że podczas pracy za granicą nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą, wpisała, że "nie posiada domu/mieszkania", a także zaznaczyła, że przez cały okres pobytu za granicą była w Polsce zameldowana na pobyt stały. Organ zaznaczył, że posiadanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W ocenie organu, w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. W tym stanie rzeczy nie jest konieczne, ani możliwe odwoływanie się do kryteriów subiektywnych, wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu do Wielkiej Brytanii, ani jej zamiaru. Skarżąca w odwołaniu podniosła, że "mimo, iż jej celem ośrodków życiowych była Wielka Brytania, jej oszczędności były zawsze inwestowane w Polskę i w polską gospodarkę". Organ wskazał, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia 987/2009, kwestia inwestowania środków finansowych nie została uznana za kryterium ustalania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. W związku z powyższym organ stwierdził, że ww. okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W ocenie organu skarżąca nie może być traktowana jako osoba utrzymująca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie może skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Przyjeżdżając do Polski, skarżąca w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski okresów ubezpieczenia spełnionych przez skarżącą na terytorium Wielkiej Brytanii jest możliwe tylko pod warunkiem spełnienia przez nią ostatniego okresu ubezpieczenia w Polsce albo zastosowania wobec niej przepisu art. 65 ust. 2 i 5 ww. rozporządzenia. Organ stwierdził, że skarżąca nie może być uznana za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce - a tym samym nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Skarżąca nie spełniła również ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski. Reasumując organ stwierdził, że biorąc pod uwagę ww. okoliczności, a także fakt, że skarżąca nie udokumentowała żadnych, spełnionych w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP na terytorium Polski, okresów uprawniających do zasiłku dla bezrobotnych w rozumieniu art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 § 1, art. 77 i art. 80 K.p.a., 25 K.c. oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, z późn. zm.). W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że organ dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego i przyjął, że jej miejscem zamieszkania w czasie pracy w Wielkiej Brytanii była Wielka Brytania, a nie Polska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona zasadna. Wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydania specjalne, rozdz. 5, t. 5 ze zm.), dalej "rozporządzenie 883/2004", bezrobotny ubiegający się o świadczenie z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE). Natomiast w myśl art. 61 ust. 2 powołanego rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczeń społecznych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się o zasiłek. Wyjątek od powyższej zasady przewidziano w przepisie art. 65 ust. 2 i ust. 5a rozporządzenia 883/2004. Całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania (art. 65 ust. 2 zd. 1). Bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem państwa członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swojego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te udzielane są przez instytucję miejsca zamieszkania (art. 65 ust. 5a). Warunkiem uzyskania przez bezrobotnego świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był on ostatnio zatrudniony na podstawie powyższych przepisów, jest oddanie się do dyspozycji służb zatrudnienia tego państwa oraz udokumentowanie zamieszkania w tym państwie w okresie zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Stanowisko takie, jak trafnie wskazał organ, wyraził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w orzeczeniu w sprawie C-128/83 – Guyot (ECR 1984/9/03507), dotyczącym wykładni art. 71 rozporządzenia 1408/71, który co do istoty odpowiada treści art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Stwierdził on, że art. 71 rozporządzenia 1408/71 nie ma zastosowania do osoby bezrobotnej, która w trakcie wykonywania ostatniej pracy mieszkała w państwie miejsca zatrudnienia. Sąd I instancji wskazał, że interpretacją przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 zajęła się również Komisja Administracyjna ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego, która zgodnie z jego art. 72 lit. a, odpowiada za rozpatrywanie wszelkich spraw administracyjnych lub dotyczących wykładni, wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 883/2004 i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r., dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm.), dalej "rozporządzenie 987/2009" w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004, dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 2010.106.43). W przedmiotowej decyzji, mając na uwadze m. in. okoliczność, że pomimo, że praktyka taka jest obecnie dopuszczalna w przypadku pracowników przygranicznych i pewnych kategorii pracowników, którzy także zachowują bliskie więzi z ich krajami pochodzenia, nie byłaby już dopuszczalna, aby poprzez zbyt szeroką wykładnię pojęcia "zamieszkanie" zakres stosowania art. 65 rozporządzenia (WE) nr 883/2004, został rozszerzony w celu objęcia nim wszystkich osób, które są stale zatrudnione lub stale wykonują pracę na własny rachunek w państwie członkowskim, lecz które pozostawiły ich rodziny w państwie ich pochodzenia, postanowiła, że do celów stosowania niniejszej decyzji ustalenie państwa miejsca zamieszkania następuje zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 987/2009. W myśl art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy ustalić ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować, w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich, b) sytuację danej osoby, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę, jej sytuację rodzinną i więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, w przypadku studentów – źródło ich dochodu, jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały, państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Natomiast, stosownie do art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia, w przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, zamiar danej osoby, taki jaki wynika z tych okoliczności, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, są uznawane za rozstrzygające dla ustalenia jej rzeczywistego miejsca zamieszkania. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ uznał, że wskazane przez skarżącą okoliczności: pobyt za granicą przez ponad 7 lat i przyjazdy do Polski na okresy urlopu, stała praca, nieprzekazywanie środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, niepodleganie w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, nie dają podstawy do uznania jej za osobę posiadającą podczas pracy na terytorium Wielkiej Brytanii miejsce zamieszkania w Polsce – powodują, że skarżąca nie może zostać objęta postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. Sąd I instancji stwierdził, że uszło uwadze organu, że skarżąca zaznaczyła, że nie ma mieszkania w Wielkiej Brytanii. Oszczędności z pracy za granicą wydawała w Polsce, m.in. na dodatkowe studia i kursy. Wobec tego, że nie może znaleźć pracy zgodnie ze swoimi kwalifikacjami, postanowiła się przekwalifikować (ostatnia umowa o pracę w Wielkiej Brytanii). W ocenie Sądu I instancji okoliczność ta, wbrew twierdzeniu organu, nie pozostaje bez znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, nawet jeśli weźmie się pod uwagę, że umowa w Wielkiej Brytanii została przez skarżącą rozwiązana, ponieważ podjęła decyzję o powrocie do kraju aby sprawować opiekę nad chorymi rodzicami. W Wielkiej Brytanii raczej wynajmowała pokój niż mieszkanie. Decydowała lokalizacja blisko miejsca pracy oraz cena. Z powyższego zdaniem tego Sądu wynika, że skarżąca nie tworzyła swojego stałego siedliska – domu na stałe. W ocenie tego Sądu organ nie wziął również pod uwagę okoliczności, że skarżąca wyjechała do Wielkiej Brytanii w poszukiwaniu pracy, której nie mogła znaleźć w Polsce. Przed wyjazdem z Polski była zarejestrowana jako bezrobotna. Sąd I instancji stwierdził, że organ nie przeanalizował też w dostateczny sposób stwierdzenia skarżącej, że przyjeżdżała do Polski na cały swój urlop. Okoliczność ta, zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniu organu działa na korzyść skarżącej. Trudno bowiem wymagać, by skarżąca przyjeżdżała do Polski w czasie, gdy nie mogła opuścić miejsca pracy. Sąd I instancji wskazał, że dopiero po przeanalizowaniu powyższych okoliczności organ winien dokonać oceny różnych działań i zachowań skarżącej oraz okoliczności towarzyszących świadczeniu pracy, która to ocena powinna zmierzać do rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżąca może być potraktowana jako osoba mająca status zamieszkującej w Polsce podczas świadczenia pracy w Wielkiej Brytanii. Z tych względów stanowisko organu o nieobjęciu skarżącej postanowieniami preferencyjnego przepisu art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 - w sytuacji, gdy nie wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 987/2009, służące ustaleniu miejsca zamieszkania, zostały rozważone w sposób pełny i wyczerpujący, należy zdaniem Sądu I instancji uznać za co najmniej przedwczesne. Jednocześnie nie wszystkie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały zdaniem tego Sądu wyjaśnione w stopniu, który pozwalałby na jednoznaczne przyjęcie, że ośrodkiem interesów życiowych skarżącej w czasie pracy za granicą była Wielka Brytania. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja zawiera wady dotyczące oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braki co do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności. W tym zakresie organ odwoławczy naruszył, wynikający z art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., obowiązek podjęcia wszelkich kroków, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, który to obowiązek jest realizowany poprzez nakaz zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. W konsekwencji tych naruszeń organ dokonał wadliwej (przedwczesnej) oceny materiału dowodowego, co legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji zalecił organowi, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w sposób wyczerpujący wyjaśnił, poddał analizie i ocenił sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne skarżącej w kontekście podniesionych wyżej okoliczności. Nadto, aby rozważył ponownie sytuację mieszkaniową skarżącej z uwzględnieniem powyższych uwag. Następnie, zgodnie z regułami określonymi w art. 11 rozporządzenia (WE) 987/2009, w oparciu o ocenę wszystkich rozważanych kryteriów wymienionych w ust. 1 oraz w ich wzajemnym powiązaniu, dokonał oceny, czy w okresie zatrudnienia za granicą skarżąca miała miejsce zamieszkania w Polsce, czy w Wielkiej Brytanii. W sytuacji, gdy powyższa ocena nie pozwoli na dokonanie jednoznacznych ustaleń w odnośnym zakresie, organ powinien wziąć pod uwagę zamiar skarżącej, a zwłaszcza powody, jakie skłoniły ją do przemieszczenia się (ust. 2 art. 11). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Pracy i Polityki Społecznej. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 11 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r., z późn. zm., dalej "rozporządzenie 987/2009"), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że: - dla celów ustalenia miejsca zamieszkania należy brać pod uwagę państwo, w którym strona wydawała środki finansowe zarobione za granicą; - przy ocenie kryterium czasu trwania i ciągłości pobytu na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego dla celów ustalenia miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 lit. a) należy brać pod uwagę powody, dla których pobyt strony za granicą miał charakter ciągły, tj. kryterium wymienione w art. 11 ust. 2; - przy ocenie kryterium sytuacji rodzinnej i więzi rodzinnych strony dla celów ustalenia miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 lit. b ppkt (ii) ), należy brać pod uwagę częstotliwość przyjazdów strony do Polski oraz przyczyny, dla których przyjazdy te były sporadyczne, sytuację mieszkaniową za granicą oraz powody, dla których pobyt strony za granicą miał charakter ciągły, tj. kryterium wymienione w art. 11 ust. 2 oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przez przyjęcie, że Minister Pracy i Polityki Społecznej nie dokonał w niniejszej sprawie wystarczających ustaleń faktycznych oraz dopuścił się błędów w ocenie materiału dowodowego; - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie wyroku, w szczególności w części dotyczącej wskazań co do dalszego postępowania. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu od skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Rozpoznając skargę kasacyjną w tych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna, gdyż podniesione w niej zarzuty są usprawiedliwione. Wskazać należy, że skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wymienionych w art. 174 P.p.s.a. W sprawie przesądzające znaczenie mają jednak uchybienia materialne. Naruszenia procesowe są jedynie kwestią błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty sformułowane w ramach materialnych podstaw kasacyjnych. Kontrola sądowa w niniejszej sprawie dotyczy możliwości przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce oraz dopuszczalności zaliczenia jej, w oparciu o przepisy rozporządzenia 883/2004, okresu zatrudnienia w Wielkiej Brytanii. Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 883/2004, okres uprawniający do zasiłku jest ustalany przy zastosowaniu reguł kolizyjnych zawartych w przepisach Rozdziału 6 Tytułu III powołanego rozporządzenia. W myśl art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, uwzględnienie okresów ubezpieczenia, zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, ukończone na podstawie ustawodawstwa innego Państwa Członkowskiego, uzależnione jest od spełnienia ostatnio przez zainteresowanego, zgodnie z ustawodawstwem, na podstawie którego ubiega się on o świadczenie, okresów ubezpieczenia, zatrudnienia i pracy na własny rachunek. Warunek spełnienia ostatnio tych okresów nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 65 ust. 5 lit. a rozporządzenia 883/2004. Stosownie do tego przepisu, bezrobotny, o którym mowa w ust. 2 zdanie pierwsze i drugie, otrzymuje świadczenie zgodnie z ustawodawstwem Państwa Członkowskiego, w którym ma on miejsce zamieszkania, tak jak gdyby podlegał temu ustawodawstwu w okresie swego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek. Świadczenia te są udzielane przez instytucje miejsca zamieszkania. W myśl zaś art. 65 ust. 2 zdanie pierwsze, całkowicie bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek miał miejsce zamieszkania w innym państwie członkowskim niż właściwe państwo członkowskie, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji urzędów zatrudnienia państwa członkowskiego, w którym ma miejsce zamieszkania. Dla zastosowania art. 65 ust. 5 lit. a w związku z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 istotna jest przesłanka miejsca zamieszkania. Interpretując treść tego określenia należy mieć przede wszystkim na uwadze to, że regulacja zawarta w art. 65 ust. 5 lit. a powołanego rozporządzenia ma charakter szczególny, a zatem musi być stosowana w sposób ścisły. Ponadto trzeba uwzględnić również fakt, że prawodawca wspólnotowy, jako ten, który ustanowił zasadę i wyjątek, jest uprawniony do zakreślenia granic tego wyjątku. Elementem tego zakreślenia jest zdefiniowanie pojęcia miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 1 lit. j rozporządzenia 883/2004, zwrot "zamieszkanie" oznacza miejsce, w którym osoba zwykle przebywa. Definicja ta odnosi się do wszystkich zagadnień objętych rozporządzeniem w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a więc i świadczeń dla bezrobotnych (art. 3 ust. 1 lit. h rozporządzenia 883/2004). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafna jest wykładnia art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 dokonana przez Komisję Administracyjną ds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego. Komisja ta w decyzji nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. stwierdziła, że art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i które pozostawiły swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Komisja wskazała ponadto, że do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy oprzeć się na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 w przypadku, gdy pomiędzy instytucjami dwóch lub więcej państw członkowskich istnieje rozbieżność opinii w odniesieniu do ustalenia miejsca zamieszkania osoby, do której stosuje się rozporządzenie podstawowe, instytucje te ustalają na podstawie wspólnego porozumienia ośrodek interesów życiowych zainteresowanego w oparciu o ogólną ocenę wszystkich dostępnych informacji dotyczących istotnych okoliczności, które mogą obejmować w stosownych przypadkach: a) czas trwania i ciągłość pobytu na terytorium zainteresowanych państw członkowskich; b) sytuację danej osoby, w tym: charakter i specyfikę wykonywanej pracy, w szczególności miejsce, w którym praca ta jest zazwyczaj wykonywana, jej stały charakter oraz czas trwania każdej umowy o pracę; jej sytuację rodzinną oraz więzi rodzinne; prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym; w przypadku studentów - źródło ich dochodu; jej sytuację mieszkaniową, zwłaszcza informację, czy sytuacja ta ma charakter stały; państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. W przypadku, gdy uwzględnienie poszczególnych kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymieniane w ust. 1 nie doprowadzi do osiągnięcia porozumienia przez zainteresowane instytucje, należy, stosownie do art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, brać pod uwagę zamiar danej osoby, a zwłaszcza powody, które skłoniły ją do przemieszczenia się, oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Zatem, zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009, za miejsce zamieszkania uznaje się ośrodek interesów życiowych zainteresowanego. W pierwszej kolejności należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące czasu i ciągłości pobytu oraz sytuacji danej osoby. Wśród tych okoliczności istotne jest państwo członkowskie, w którym osoba uważana jest za mającą miejsce zamieszkania dla celów podatkowych. Okoliczności subiektywne, takie jak zamiar danej osoby, są uznawane za rozstrzygające dopiero, gdy uwzględnienie kryteriów w oparciu o istotne okoliczności wymienione w ust. 1 nie doprowadzi do ustalenia miejsca zamieszkania. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jak również Marszałek Województwa Śląskiego prawidłowo ustalili, że skarżąca nie mogła być uznana za osobę, która w okresie zatrudnienia w Wielkiej Brytanii miała miejsce zamieszania w Polsce. Z akt sprawy wynika bowiem, że przed wyjazdem za granicę skarżąca przez 25 lat nieprzerwanie zamieszkiwała w Polsce, co mogłoby sugerować, że nie posiadała zwykłego miejsca zamieszkania w Wielkiej Brytanii. Na terytorium Wielkiej Brytanii przebywała od lutego 2005 r. do listopada 2012 r., tj. przez prawie osiem lat, a jej kontakty z Polską w ww. okresie ograniczały się do wizyt w Polsce "w celu wypoczynkowym, tudzież odwiedzin u rodziny". Świadczy to o ciągłości pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii. Podczas pobytu w Wielkiej Brytanii skarżąca była zatrudniona na podstawie siedmiu umów o pracę, z których co najmniej trzy były zawarte na czas nieokreślony. Jedna z ww. umów o pracę trwała od października 2008 r. do sierpnia 2011 r., a brytyjska instytucja właściwa w treści dokumentu SED U002 potwierdziła nieprzerwany niemal ośmioletni okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia w tym państwie. Można zatem przyjąć, że praca skarżącej w Wielkiej Brytanii miała charakter stały. Podczas pracy w Wielkiej Brytanii - w latach 2009 -2012 – skarżąca prowadziła w tym państwie działalność niezarobkową, tj. należała do związków zawodowych. Ponadto nie podlegała w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii nie była uważana w Polsce za rezydenta dla celów podatkowych. Wszystkie ww. okoliczności wskazują, że skarżąca miała w Wielkiej Brytanii zwykłe miejsce zamieszkania. Skarżąca jest osobą niezamężną, a jako najbliższych członków rodziny wpisała do złożonego w sprawie oświadczenia swoich zamieszkujących w Polsce rodziców. Podczas pracy za granicą nie przekazywała środków finansowych na utrzymanie zamieszkujących w Polsce członków rodziny, z którymi prowadziłaby wspólne gospodarstwo domowe. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Polsce podczas pobytu za granicą, skarżąca wpisała, że "nie posiada domu/mieszkania", a także zaznaczyła, że przez cały okres pobytu za granicą była w Polsce zameldowana na pobyt stały. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, trafnie w tej sytuacji organy przyjęły, że powołane okoliczności pozwalały na przyjęcie, że miejscem zamieszkania skarżącej podczas ostatniego okresu ubezpieczenia była Wielka Brytania. Czas i ciągłość pobytu przemawiały za tym, że w omawianym okresie - zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 - to Wielka Brytania a nie Polska stanowiła ośrodek jej interesów życiowych. Skoro w sprawie rozstrzygające były kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, to nie było w ogóle podstaw do odwoływania się i badania przesłanek określonych w art. 11 ust. 2 tego rozporządzenia. Bez znaczenia w sprawie pozostaje okoliczność, że skarżąca powróciła do Polski w celu sprawowania opieki nad chorymi rodzicami albowiem ocena miejsca zwykłego zamieszkania powinna być dokonywana w odniesieniu do czasu zatrudnienia danej osoby za granicą. Bez znaczenia także, w świetle treści art. 11 rozporządzenia 987/2009 pozostaje kwestia wydawania (inwestowania) środków finansowych zarobionych za granicą. Dla oceny kryterium czasu trwania i ciągłości pobytu na terytorium zainteresowanego państwa członkowskiego dla celów ustalenia miejsca zamieszkania (art. 11 ust. 1 lit. a rozporządzenia 987/2009) nie są także istotne powody, dla których pobyt strony za granicą miał charakter ciągły. Organ prawidłowo też uznał, ż kontakty skarżącej z Polską w czasie wykonywania pracy za granicą, które ograniczały się do odwiedzin rodziny i wypoczynku, jak podała sama skarżąca, świadczą o ciągłości pobytu skarżącej w Wielkiej Brytanii. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, okoliczności te nie wymagają ponownej analizy przez organ oraz ewentualnie odmiennej oceny. Z powyższych względów stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku nie może zasługiwać na aprobatę. Sąd I instancji błędnie bowiem wskazał na konieczność ustalenia w pierwszej kolejności okoliczności subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009, pomijając przy tym regulację zawartą w ust. 1 powołanego przepisu. Taka ocena Sądu I instancji była wynikiem przede wszystkim błędnej wykładni art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 oraz art. 65 ust. 5 lit. a oraz art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004. Dalszą zaś konsekwencją takiego naruszenia prawa materialnego było również niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów. Skoro miejsce zamieszkania skarżącej zostało ustalone na podstawie okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, które nie budziły wątpliwości, to niedopuszczalne było przyjęcie, że w sprawie należy ponadto badać okoliczności, o których mowa w art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009. Ocena Sądu I instancji o braku istotnych ustaleń faktycznych nie była uchybieniem, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kosztów postępowania kasacyjnego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a