VII SA/Wa 2742/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia określonych obowiązków skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedstawiając stan faktyczny sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdził brak podstaw do nałożenia na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w stosunku do wykonanych przez inwestora robót budowlanych mających na celu zamontowanie turbiny śmigłowej w budynku [...] w [...] na rzece [...] w km 179+500 - po ustaleniu, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru montażu turbiny śmigłowej, w stosunku do którego Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia organu I instancji nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Zauważył, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. zgłosiła "(...) zamiar rozpoczęcia robót budowlanych w celu zamontowania nowej turbiny śmigłowej o przekroju 1600 cm w istniejącym budynku [...] w [...] na rzece [...] w km 179+500". W dołączonej dokumentacji technicznej wskazano, że "celem opracowania jest przystosowanie istniejących budowli i budynku do zainstalowania turbiny wodnej śmigłowej". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że analiza treści przedmiotowej dokumentacji wskazuje, że zgłoszeniem nie był objęty montaż turbiny śmigłowej, ale roboty mające na celu przystosowanie obiektu elektrowni do jej montażu. Wskazał jednocześnie, że uchybienia te pozostają jednakże bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Organ wskazał, że turbina śmigłowa jest urządzeniem budowlanym, tj. urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W ocenie GINB montaż turbiny śmigłowej w obiekcie małej elektrowni wodnej nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Wynika to z definicji legalnej robót budowlanych, w której jest mowa o montażu obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy) oraz z treści art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który wyłącza zgłoszenie w przypadku robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że [...] w [...] funkcjonuje od 1992 r., trudno w związku z tym przyjąć, że poprzez zamontowanie dodatkowej turbiny doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji zasadnie orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane w stosunku do wykonanych przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] robót budowlanych mających na celu zamontowanie turbiny śmigłowej w budynku [...] w [...] na rzece [...] w km 179+500. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. złożył A. W., zarzucając naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia okoliczności mających znaczenie dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż zakres zrealizowanych prac stanowił montaż urządzenia w postaci turbiny śmigłowej, a co za tym idzie, do uznania, że roboty te nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Skarżący zarzucił też brak należytego rozważenia problemu zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, tj. upustu przez turbinownię starego tartaku na kanał doprowadzający wodę do turbiny. Wskazał, że stan istniejący przed zgłoszeniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. został opisany m.in. w treści operatu wodnoprawnego dla obiektu [...] w [...], sporządzonego w grudniu 2000 roku. Dokument ten m.in. wymienia budowle i urządzenia związane z elektrownią, jednak nie wspomina o istnieniu drugiej turbiny. Sygnalizowany jest jedynie zamiar zainstalowania tego urządzenia jako nowego, a nie odtworzenia stanu uprzednio istniejącego. Skarżący podniósł też, że podstawę prawną funkcjonowania przedmiotowej elektrowni stanowi m.in. decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2001 r., która określa zasady korzystania z wody rzeki Łyna. Podkreślił, że treść tej decyzji wskazuje wprost, iż dopuszczono funkcjonowanie wyłącznie jednej turbiny, pomimo tego obecnie wbudowano drugą turbinę w komorze turbinowej byłego tartaku, która miała służyć wyłącznie jako upust jałowy o świetle 4.90 m (a nie stanowić kanał dopływowy, służący do napędu turbiny). A. W. podniósł, że zainstalowanie drugiej turbiny wymagało zmiany pozwolenia wodnoprawnego, wykonania badań, ekspertyz (w tym oceny oddziaływania na środowisko), zatem także uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że parametry techniczne zamontowanego urządzenia pozwalają na piętrzenie wody powyżej 1 m, zatem odstąpienie od procedury uzyskania pozwolenia na budowę nie było dopuszczalne. Podniósł, że nawet gdyby przyjąć, iż wykonane prace wymagały jedynie zgłoszenia, to doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (kanał doprowadzający wodę do turbiny zamiast upustu) i wymagały stosownego zgłoszenia, o którym mowa w przepisie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2013 r., stwierdzającą brak podstaw do nałożenia na [...] Sp. z o.o. obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych) właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Stosownie do treści art. 51 ust. 7 ustawy, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Podkreślenia zatem wymaga, że nałożenie na inwestora określonych obowiązków w trybie art. 51 ustawy może nastąpić jedynie w odniesieniu do robót budowlanych wykonywanych lub wykonanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Jednakże żadna z sytuacji w tych przepisach unormowanych w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego ustanawia ogólną zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zasada ta podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 29. W przepisie tym został zawarty wyczerpujący katalog robót budowlanych, na których wykonanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. Takie wyjątki przewidywały art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, który w dacie dokonania zgłoszenia przez stronę skarżącą (13 kwietnia 2006 r.) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń oraz art. 29 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy przez pojęcie remontu należy rozumieć natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Jak wynika z akt sprawy, inwestor - [...] Sp. z o.o. - dokonał w dniu [...] kwietnia 2006 r. zgłoszenia zamiaru "rozpoczęcia robót budowlanych w celu zamontowania nowej turbiny śmigłowej o przekroju 1600 cm w istniejącym budynku [...] w [...]". W dokumentacji technicznej dołączonej do zgłoszenia wskazano, że w ramach remontu i przystosowania budynku do zainstalowania turbiny wykonane będą następujące prace: wstawienie wrót 2,0 × 2,2 m w istniejącym otworze, rozbiórka ściany od wody górnej, wykonanie belki żelbetowej 40×60 cm i ponowne wymurowanie ściany wraz z otynkowaniem, uzupełnienie i obetonowanie stalowych belek stropowych, wymiana schodów stalowych, ułożenie pokładu z bali, wykonanie gładzi posadzki, ogrodzenie działki. Zakres prac objętych zgłoszeniem mieścił się zatem w pojęciu remontu obiektu, zawartym w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego oraz dotyczył budowy ogrodzenia, zwolniony był więc z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] nie wniósł sprzeciwu do dokonanego zgłoszenia. Podzielić też trzeba stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że montaż turbiny w budynku elektrowni wodnej nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. Zauważyć trzeba, że roboty budowlane zostały zdefiniowane w art. 3 pkt 7 jako budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Prawo budowlane i wynikający z przepisów art. 28 – art. 30 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia odnosi się tylko i wyłącznie do obiektów budowlanych, natomiast turbina śmigłowa jest elementem wyposażenia elektrowni wodnej zapewniającym możliwość jej użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, a więc jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy. W związku z zarzutem skargi wskazującym, że zamontowanie turbiny jako wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagało uzyskania pozwolenia na budowę należy zauważyć, że (jak słusznie wskazał organ I instancji) przepis art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego o treści: "Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" wszedł w życie dopiero w dniu 20 lipca 2010 r. Przepis ten nie mógł mieć zatem zastosowania w niniejszej sprawie. Jako bezzasadny należy ocenić również zarzut podnoszący, że zamontowanie drugiej turbiny doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania obiektu [...] w [...]. Skarżący wskazał, że z decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2001 r. o pozwoleniu wodnoprawnym wynika, że "dopuszczono funkcjonowanie wyłącznie jednej turbiny. Pomimo tego obecnie wbudowano drugą turbinę (...) w komorze turbinowej byłego tartaku, która miała służyć wyłącznie jako upust jałowy o świetle 4,90m (a nie stanowić kanał dopływowy, służący do napędu turbiny". Wykonane prace zdaniem skarżącego "doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego (kanał doprowadzający wodę do turbiny zamiast upustu) i wymagały stosownego zgłoszenia". Zauważyć jednak trzeba, że, jak wynika z decyzji Starosty [...] z [...] maja 2012 r., odmawiającej zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2001 r., "przyczyną nieporozumień odnośnie ograniczenia przepustowości jazu [...] w [...] stał się niefortunny zapis w operacie wodnoprawnym z 2000 r., powielony w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] lutego 2001 roku. Zapis ten przypisuje prawej komorze turbinowni role upustu jałowego o świetle 4,9 m. (...) na obiekcie [...] nigdy nie istniał upust jałowy w miejscu prawej turbinowni". Wbrew twierdzeniom skargi, montaż drugiej turbiny w budynku elektrowni wodnej nie doprowadził zatem do zmiany sposobu użytkowania poprzez powstanie kanału doprowadzającego wodę zamiast upustu, a co za tym idzie, nie wymagał dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Skoro zatem zgłoszone prace mające przystosować obiekt elektrowni wodnej do zamontowania turbiny śmigłowej mieściły się w zakresie remontu, a montaż turbiny nie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia, brak było zatem podstaw do nakładania na inwestora obowiązków w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).