I OSK 626/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska, Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 145/14 w sprawie ze skargi E.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 2 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 145/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2013 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody Podkarpackiego z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustaleniu odszkodowania za nieruchomość. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] maja 2013 r. ustalił na rzecz E. S. odszkodowanie w wysokości 748 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha, , położoną w Z., która z mocy prawa przeszła na własność Województwa Podkarpackiego, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). Utrzymując w mocy decyzję Wojewody, decyzją z [...] listopada 2013 r., Minister wskazał, że sporządzony 18 marca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego P. T., operat szacunkowy, po szczegółowej analizie, mógł stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wyjaśnił, że kwestia podziału nieruchomości oraz przebieg linii rozgraniczających – co podważa E. S. – nie może stanowić przedmiotu postępowania odszkodowawczego, ale kwestia ta mogła być rozpatrywana w postępowaniu zakończonym decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeśli idzie o wysokość odszkodowania – E. S. zarzuciła, że jest ono zbyt niskie – Minister podkreślił, że mogło ono obejmować tylko to co zostanie przejęte, a nie inne szkody, mogące powstać w związku z przebiegiem drogi. W skardze E. S. podniosła, że organy nie uwzględniły odległości jej budynku od drogi, że woda z ulicy ochlapuje jej dom, że zarządca drogi powinien wykonać wodoodporną osłonę budynku, odwodnienie i ekran. W piśmie procesowym z 23 września 2014 r., ustanowiony z urzędu pełnomocnik E. S., uzupełnił skargę, zarzucając naruszenie art. 159 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wydanego w sprawie wyceny nieruchomości oraz art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji, ustalającej odszkodowanie na podstawie wadliwie sporządzonego operatu. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd stwierdził, że podziela opinie organów co do tego, że operat szacunkowy został sporządzony zgodne z przepisami i wyjaśnił: wartość nieruchomości została ustalona przez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości wśród gruntów przyległych, tj. pod zabudowę mieszkaniową, gdyż wartość gruntów o takim przeznaczeniu jest wyższa od gruntów drogowych. Przy wycenie gruntu zastosowane zostało podejście porównawcze, metoda korygowania ceny średniej, zaś wycena płotu metodę odtworzeniową. Organy dokonały oceny operatu pod względem formalnym, nie wkraczając w merytoryczną zasadność, gdyż takie mają uprawnienia. Niezasadne są zarzuty skargi dotyczące tak naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, w tym, że inwestycja jest uciążliwa, bowiem nie ta kwestia była przedmiotem postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S., prawidłowo reprezentowana, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", a wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez błędną wykładnię, a w jej wyniku uznanie za prawidłowy operatu szacunkowego, przy sporządzaniu którego w sposób niewłaściwy określony rynek lokalny nieruchomości branych pod uwagę w ujęciu porównawczym, co miało wpływ na wysokość odszkodowania, a tym samym – wynik sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego P. T., a mającego kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i przyznanie mu, pomimo istotnych braków, niejasności, a co najmniej braków stosownego uzasadnienia, pełnego waloru dowodowego, czego skutkiem było błędne uznanie, że biegły prawidłowo ustalił cenę rynkową nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0008 ha, wywłaszczonej pod cel publiczny, co stało się podstawą do błędnego uznania przez Sąd I Instancji, że organy prawidłowo ustaliły kwotę odszkodowania za tę nieruchomość, co doprowadziło do oddalenia skargi; 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie w zaskarżonym wyroku pełnego i wnikliwego przeanalizowania operatu szacunkowego, mającego, kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządzonego przez biegłego P. T., co skutkowało brakiem wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a przez to – niemożliwością weryfikacji orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bowiem nie można było uznać, iżby organy wadliwie przeprowadziły postępowanie i niewłaściwie ustaliły odszkodowanie. W sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości – tu za przejęte z mocy prawa pod drogę publiczną, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) – zasadniczym, a w istocie jedynym dowodem, na podstawie którego odszkodowanie to jest określane, jest operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę. Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany ocenić ten operat, jak każdy dowód w sprawie, zatem pod każdym względem, tak formalnym, jak i merytorycznym. Nie ma bowiem racji Wojewódzki Sąd, że uprawnienie organu do badania operatu sprowadza się tylko do zbadania czy odpowiada wymogom formalnym. Jednak w sprawie organy, a zwłaszcza organ II-ej instancji, oceniły operat w sposób odpowiadający wymogom. Minister bowiem dokonał analizy operatu w świetle obowiązujących przepisów, co wynika z uzasadnienia decyzji zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu przez E. S.. Minister, utrzymując w mocy decyzję Wojewody, ustalającą odszkodowanie, doszedł do wniosku, że operat nie jest nieprawidłowy i może stanowić podstawę do określenia odszkodowania. Zgodzić należy się z tą oceną. Z operatu wynika bowiem, że biegły, ustalając wartość gruntu, przyjął do wyceny przeznaczenie nieruchomości wg aktualnego sposobu wykorzystania – na cele mieszkaniowe, bowiem wartość taka jest wyższa, aniżeli nieruchomości gruntowych na cele drogowe. Badając rynek nieruchomości, biegły nie ograniczył się tylko do umów zawartych gminie Zaklików, gdzie położona jest nieruchomość, uznając, że liczba transakcji jest niewystarczająca, ale rozszerzył obszar do gminy sąsiedniej. Wziął zatem pod uwagę rynek lokalny, na który nie muszą się składać wszystkie gminy powiatu, jeżeli gminy sąsiadujące są wystarczające do przeprowadzenia analizy rynku. Określając wartość nieruchomości, ustalił jakie cechy rynkowe wpływają na tę wartość. Wyliczając natomiast wartość płotu, zastosował podejście odtworzeniowe, podając w jaki sposób ustalił dane niezbędne do zastosowania tej metody. Jak powiedziano wyżej, zgodzić należy się z Ministrem, a także z Wojewódzkim Sądem, że operat miał stanowić podstawę ustalenia odszkodowania. Odszkodowanie istotnie jest niE.sokie, jednak zauważyć należy, że wpływ na to ma powierzchnia przejętej pod drogę nieruchomości – jest to 8 m2 i to zaważyło na wartości nieruchomości. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu za udzielenie pomocy prawnej orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.