II OSK 580/17

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2284/14 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i postanowienie Regionalnego Dyrektora ochrony Środowiska w K. z dnia [...] października 2013 r. znak:[...] 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] z siedzibą w K. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2284/14 oddalił skargę [...] Towarzystwa [...] w K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Generalny Inspektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r. znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: RDOŚ) w K. z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy B. z gminami J. i J. Postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej kpa) oraz w związku z art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 210 ze zm. – dalej ustawa szkodowa), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Towarzystwa [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismami z dnia 15 marca 2012 r. oraz 29 czerwca 2012 r. [...] Towarzystwo [...] z siedzibą w K. (dalej skarżący, Towarzystwo) zgłosiło RDOŚ wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku w gatunkach chronionych płazów w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy B. i J., wskazując jako datę wystąpienia szkody kwiecień 2011 r. Podczas obserwacji poczynionych w dniu 16 kwietnia 2011 r. skarżący stwierdził ok. 100 sztuk martwych rozjechanych płazów, głównie ropuch szarych. Powyższe połączył z pobliskim szlakiem migracji płazów (potok [...]) oraz brakiem odpowiednich zabezpieczeń uniemożliwiających płazom dostęp do pasa drogowego. Zdaniem Towarzystwa jest to szkoda, która występuje cyklicznie. Jako podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny za wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku i szkody w środowisku skarżący wskazał zarządcę infrastruktury drogi [...], tj. [...] (dalej [...]). Do zgłoszenia załączono płytę CD z filmem o długości ponad 26 minut, zarejestrowanym w dniu 16 kwietnia 2011 r. w pasie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], na granicy B. i gminy J., w pobliżu granicy z gminą J. Na przedmiotowym filmie uwidoczniono na odcinku drogi o długości ok. 450 m w przybliżeniu ok. 100 sztuk martwych wysuszonych płazów rozjechanych przez samochody. Tym samym pismem Towarzystwo wniosło także o uznanie za stronę w postępowaniu. W celu weryfikacji zgłoszenia RDOŚ trzykrotnie (pismami z dnia 18 lipca 2012 r., 6 września 2012 r. oraz 16 października 2016 r. zwracała się do skarżącego o przesłanie wszelkich posiadanych przez niego danych umożliwiających określenie stanu początkowego i potwierdzających wystąpienie szkody. W odpowiedzi w e-mailu z 17 września 2012 r. Towarzystwo poinformowało jedynie, że dane dotyczące stanu początkowego winny znajdować się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz, że jest w posiadaniu nowych danych pochodzących z lipca 2012 r., które potwierdzają obecność płazów w urządzeniach odwodnieniowych na tym odcinku drogi. Ponadto w piśmie z 31 października 2012 r. zwróciło uwagę na fakt ciągłości zabijania płazów oraz nienaturalny proces eliminacji osobników, który nie miał nic wspólnego z naturalną eliminacją osobników "najmniej wartościowych". Mając na względzie fakt, że zgłoszenie szkody nastąpiło prawie rok po przeprowadzeniu pierwszych obserwacji przez Towarzystwo, RDOŚ w toku postępowania zwrócił się do [...] o ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego. [...] w piśmie z 10 sierpnia 2012 r. wskazał, że przedmiotowy odcinek trasy [...] na odcinku B.– J. to istniejąca droga, która nie ma zabezpieczeń herpetologicznych. Zlokalizowane na omawianym odcinku drogi [...] obiekty hydrologiczne (mosty i przepust) to obiekty umożliwiające potencjalną migrację płazów pod drogą, lecz bez naprowadzeń herpetologicznych. W ramach postępowania dowodowego RDOŚ wystąpił także do Urzędu Miejskiego w B. i Komendy Miejskiej Policji w B. z pytaniem, czy na wskazanym terenie nie stwierdzono występowania przypadków masowego rozjeżdżania płazów. Żaden z tych podmiotów nie potwierdził takich sytuacji. Ponadto organ zwrócił się do lokalnych organizacji, tj.: - [...] Towarzystwa [...]; - Stowarzyszenia E. - Stowarzyszenia P. z pytaniem, czy obszar ten był przedmiotem obserwacji przyrodniczych. Z odpowiedzi udzielonych przez [...] oraz [...] wynika, że organizacje te nie prowadziły takich obserwacji oraz że nie dysponują żadnymi dokumentami potwierdzającymi, że obszar objęty zgłoszeniem jest cennym miejscem rozrodu płazów. W czasie oględzin przeprowadzonych 9 maja 2013 r. ustalono, że droga ekspresowa [...] na spornym odcinku ze strony prawego pasa ruchu (w kierunku od B.) zabezpieczona została ekranami akustycznymi, które uniemożliwiają przedostanie się płazów na jezdnię. Natomiast ze strony lewego pasa ruchu [...] podjęła działania polegające na montowaniu od strony pd-wsch (od strony stawów tymczasowych wygrodzeń, które zabezpieczają przed wejściem płazów na jezdnię. Powyższe zostało udokumentowane fotograficznie. Dokumentacja fotograficzna wykonana w trakcie oględzin potwierdziła również fakt, iż wskazany w zgłoszeniu most jest skutecznym przejściem dla płazów. Przestrzeń pod mostem o kilkumetrowej szerokości umożliwia płazom swobodną migrację kamienistymi brzegami potoku [...]. W trakcie oględzin na przedmiotowym odcinku drogi oraz pod mostem nie stwierdzono martwych płazów. Po dokonaniu niezbędnych wyjaśnień, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych, w związku z bezpośrednim zagrożeniem szkodą w środowisku i szkodą w środowisku w gatunkach chronionych płazów, w rejonie drogi [...] w sąsiedztwie stawów i potoku [...], w pobliżu granicy B. z gminami J. i J. Na ww. postanowienie zażalenie złożyło Towarzystwo, wskazując, iż zastosowane tymczasowe zabezpieczenia herpetologiczne są nietrwałe, przez co nie będą spełniały swojej roli. Ponadto wskazało, że Komenda Miejska Policji w B. w kwietniu 2013 r. dokonała oględzin terenu, podczas których udokumentowano pół tysiąca martwych osobników płazów w omawianym miejscu. GDOŚ po uzupełnieniu materiału dowodowego o materiały przesłane przez Prokuraturę Rejonową B. (dwa protokoły z oględzin, ekspertyzę herpetologiczną oraz uzupełnienie do ekspertyzy herpetologicznej), postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia [...] października 2013 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wydanego postanowienia GDOŚ stwierdził m.in., że [...] - podmiot korzystający ze środowiska - zgodnie art. 9 ustawy szkodowej podjął działania zapobiegawcze, polegające na zabezpieczeniu pasa ruchu przed przedostawaniem się płazów. Skuteczność zastosowanych wygrodzeń potwierdza brak martwych płazów na drodze po zamontowaniu zabezpieczeń. W związku z powyższym, w przedmiotowym stanie faktycznym, nieuzasadnione są żądania skarżącego o zainstalowanie wygrodzeń stałych, skoro zamontowane obecnie wygrodzenia tymczasowe spełniają swoją rolę. Organ wskazał, że możliwości migracyjne płazów na przedmiotowym odcinku drogi są zapewnione dzięki obiektowi mostowemu nad potokiem [...], który zdaniem skarżącego, wyrażonym w e-mailu z dnia 13 czerwca 2014 r., spełnia wymagania przejścia dla zwierząt. W uzupełnieniu do ekspertyzy herpetologicznej wykonanej na zlecenie Prokuratury B., na stronie 3, wskazano, że płazy, aby przejść bezpiecznie na drugą stronę [...] mogą korzystać również z przejścia pod wiaduktem od strony m. J. Następnie organ odwoławczy wskazał, iż RDOŚ w zażalonym postanowieniu wykazał brak możliwości ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie. Organ I instancji dokonał czynności, w celu ustalenia stanu początkowego populacji płazów na przedmiotowym terenie, mianowicie zwrócił się do lokalnych organizacji ekologicznych z prośbą o informacje czy były prowadzone obserwacje płazów w przedmiotowym miejscu oraz czy istnieje dokumentacja potwierdzająca, że przedmiotowe miejsce jest cennym miejscem rozrodu płazów. Z odpowiedzi udzielonych przez wspomniane organizacje wynika, że nie ma obecnie dostępnych danych o stanie populacji płazów na przedmiotowym terenie. Natomiast z ekspertyzy herpetologicznej wykonanej na zlecenie Prokuratury wynika, iż na podstawie śmiertelności płazów - jedynych danych o stanie populacji płazów, które są dostępne, nie sposób jednoznacznie określić stanu początkowego populacji płazów w przedmiotowym rejonie. Autor ekspertyzy, po wezwaniu przez Prokuraturę o jej uzupełnienie, na podstawie danych literaturowych szacuje, że śmiertelność subpopulacji północnej płazów (żyjących na północ od drogi [...]) może wynosić 30 %, a zakładając, że owe 30 % stanowi 600 zaobserwowanych zabitych osobników, należało zdaniem autora przyjąć, że cała subpopulacja północna wynosi około 2000 osobników (autor opracowania oszacował przedział między 1500 a 2500 osobników). Odnośnie subpopulacji południowej płazów (żyjącej na południe od drogi [...]) autor ekspertyzy wydedukował, że jej liczebność wynosi w przedziale 1500 - 3500, ze względu na podobną powierzchnię siedlisk zadrzewionych co po północnej stronie drogi, uwzględniając równocześnie większe zróżnicowanie środowiska m.in. mniej pól, więcej zabudowy jednorodzinnej i więcej dróg lokalnych (stąd też większa rozbieżność szacunków). Autor ekspertyzy przyznał, że bazując na aktualnie posiadanych danych nie można określić jaki odsetek przedmiotowej populacji płazów został utracony. Na stronie 5 ww. ekspertyzy, stwierdzono, że wysoka śmiertelność płazów na poziomie 80-90 % mogłaby spowodować wyginięcie północnej subpopulacji płazów. Łącząc dwie ww. wymienione okoliczności (zakładana śmiertelność - 30 % oraz śmiertelność będąca zagrożeniem dla populacji - 80-90%), organ odwoławczy wywnioskował, że zakładana śmiertelność płazów była znacznie niższa od śmiertelności mogącej spowodować wyginięcie populacji. Tak więc, biorąc pod uwagę skuteczność zabezpieczeń wprowadzonych przez [...], potwierdzoną brakiem śmiertelności płazów podczas wizji organu I instancji, GDOŚ przyjął, że straty w populacji które nastąpiły do czasu założenia zabezpieczeń nie stanowią zagrożenia dla populacji płazów - liczebność owej populacji będzie mogła w sposób naturalny powrócić do stanu właściwego. Odnosząc się do stwierdzenia autora ekspertyzy, iż w przedmiotowym miejscu doszło do zniszczenia w świecie zwierzęcym w znacznych rozmiarach, GDOŚ wyjaśnił, że o zniszczeniu w świecie zwierzęcym w znaczących rozmiarach można orzec kierując się samym faktem pewnej straty w populacji zwierząt, natomiast, w myśl ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego. Tym samym, ww. pojęcia nie są tożsame. Stwierdzenie zniszczenia w świecie zwierzęcym w znaczących rozmiarach nie przesądza o wystąpieniu szkody w środowisku. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania zasady prewencji przez RDOŚ, organ odwoławczy zaznaczył, że zadaniem ustawy szkodowej jest zapobieganie szkodom w środowisku, które wystąpią z dużym prawdopodobieństwem w dającej się przewidzieć przyszłości, a nie przeciwdziałanie hipotetycznym przyszłym negatywnym zdarzeniom. Od powyższego postanowienia Towarzystwo wniosło pismem z dnia 9 października 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie narusza prawa. Postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku. Konieczne jest ustalenie stanu początkowego, a ustalenie to w przedmiotowej sprawie, w związku z brakiem dostępnych danych, nie jest możliwe. Informacje uzyskana od skarżącego oraz z Policji o śmiertelności płazów, a także hipotetyczne ustalenia zawarte w ekspertyzie herpetologicznej wykonanej przez biegłego dr M. R. oraz w uzupełnieniu do tej ekspertyzy w zakresie wielkości populacji płazów na tym terenie, nie zmieniają tego faktu. Brak informacji o liczebności populacji płazów oznacza brak jednego z podstawowych elementów koniecznych do stwierdzenia szkody w środowisku, wynikającego z definicji szkody w środowisku, tj. określonego stanu początkowego. W takiej sytuacji, nie można wykazać, że eksploatacja drogi ekspresowej [...] prowadzi do znaczącej negatywnej zmiany populacji płazów w tym miejscu. Podkreślenia wymaga, że nie każda zmiana negatywna, w świetle zapisów ustawy szkodowej, stanowi szkodę w środowisku. W związku z powyższym za prawidłowe Sąd uznał stanowisko GDOŚ, że nie można w sprawie mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, rozumianego - zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej - jako wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Za prawidłowe Sąd uznał, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, przyjęcie przez organ, że zakładana śmiertelność płazów była znacznie niższa od śmiertelności mogącej spowodować wyginięcie populacji (80-90% zgodnie z ekspertyzą). Przy czym w tej samej ekspertyzie (Uzupełnienie do ekspertyzy) przyjęto założenie, iż zginęło ok. 30% populacji płazów. Tym samym słusznie organy przyjęły, iż biorąc pod uwagę skuteczność zabezpieczeń wprowadzonych przez [...], co potwierdza brak stwierdzenia śmiertelności płazów podczas wizji organu I instancji w dniu 9 maja 2013r. (k-29), że straty w populacji płazów, które nastąpiły do czasu założenia zabezpieczeń nie stanowią zagrożenia dla tej populacji, gdyż liczebność będzie mogła w sposób naturalny powróżyć do stanu właściwego. Mając na uwadze stan faktyczny sprawy, Sąd stwierdził, iż organ dokonał dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uzasadnił podstawę prawną wskazaną w postanowieniu i dokonując właściwej interpretacji przepisów wydał rozstrzygnięcie zgodne z prawem, bowiem rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia postępowania zmierzającego do naprawienia szkody w środowisku należy uznać za zasadne. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – dalej: p.p.s.a. – Sąd I instancji oddalił skargę jako niezasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] Towarzystwo [...], zarzucając: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pomimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisko i ich naprawie, polegającego na niezebraniu całości materiału dowodowego niezbędnego do ustalenia rzeczywistego stopnia zagrożenia szkodą w środowisku i wadliwe przyjęcie, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym i niekorespondujące z definicją zagrożenia szkodą w środowisku z art. 6 pkt 1 i 10 ustawy szkodowej, że zagrożenie gatunków chronionych nie występuje pomimo, iż z opinii biegłego wynika inaczej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie zarzutu skarżącego, że w postępowaniu administracyjnym nie przeanalizowano kwestii odpowiedniego zagęszczenia przepustów oraz ich odpowiednich parametrów. 2. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 pkt 10 ustawy, poprzez przyjęcie, że stan początkowy musi być ustalony w przeszłości, pomimo, że stan ten zgodnie z definicją ustawową można oszacować na podstawie dostępnych organowi danych o występowaniu płazów w obszarze, którego dotyczyło zgłoszenie szkody w środowisku. Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Towarzystwo [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej. Sąd I instancji błędnie podzielił stanowisko organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia stanu początkowego na podstawie dostępnego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy szkodowej bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku to wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku w dającej się przewidzieć przyszłości. Stosownie do art. 6 pkt 11 lit. a ustawy szkodowej, przez szkodę w środowisku rozumie się negatywną, mierzalną zmianę stanu lub funkcji elementów przyrodniczych, ocenioną w stosunku do stanu początkowego, która została spowodowana bezpośrednio lub pośrednio przez działalność prowadzoną przez podmiot korzystający ze środowiska w gatunkach chronionych lub chronionych siedliskach przyrodniczych, mającą znaczący negatywny wpływ na osiągnięcie lub utrzymanie właściwego stanu ochrony tych gatunków lub siedlisk przyrodniczych. Zgodnie zaś z art. 6 pkt 10 ustawy szkodowej, przez stan początkowy rozumie się stan i funkcje środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody w środowisku, oszacowane na podstawie dostępnych informacji. Organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji uznał, że samo potwierdzenie występowania płazów nie jest wystarczające do stwierdzenia szkody w środowisku, gdyż w związku z brakiem dostępnych danych o liczebności płazów nie jest możliwe ustalenie stanu początkowego. W konsekwencji w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie można mówić o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku. Powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Materiał, którym dysponowały organy ochrony środowiska potwierdza występowanie śmiertelności płazów na drodze ekspresowej [...]. W szczególności okoliczność ta znajduje potwierdzenie w protokołach oględzin z dnia 19 kwietnia 2013 r. i 23 kwietnia 2013 r. oraz ekspertyzie herpetologicznej z dnia 20 listopada 2013 r., otrzymanych przez organ odwoławczy z Prokuratury Rejonowej B. W świetle tych dowodów brak stwierdzenia martwych płazów w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 9 maja 2013 r. oznacza tylko tyle, że w tym dniu nie miała miejsca ich migracja. Niewątpliwie bowiem w dniach 19 i 23 kwietnia 2013 r. funkcjonariusze Policji stwierdzili kilkaset martwych płazów. Zasadne są twierdzenia Towarzystwa, że Sąd I instancji zaakceptował błędne odczytanie przez organ odwoławczy opinii herpetologicznej. Podana przez biegłego (pkt 8 opinii) wartość śmiertelności płazów wynosząca 80-90 % wskazana została jako przykład skrajny prowadzący do wyginięcia subpopulacji ropuch. Na podstawie tego wskazania nie można wywodzić, że skoro w rozpoznawanym przypadku nie stwierdzono śmiertelności płazów na poziomie 80-90 % to straty w populacji, które nastąpiły nie stanowią zagrożenia dla tej populacji. Należy bowiem zauważyć, że biegły stwierdził również, iż dopiero uzyskanie danych na temat ilości osobników wędrujących w dolinie [...], przepustami lub pod wiaduktem pozwoli na dokładniejsze oszacowanie rzeczywistej śmiertelności. Jednocześnie trzeba mieć na względzie punkt 13 omawianej opinii, w którym biegły herpetolog współczynnik śmiertelności płazów na badanym odcinku [...] uznał za wysoki. Ponadto trzeba zwrócić uwagę na stwierdzenie biegłego w uzupełnieniu opinii herpetologicznej (str. 3 tego dokumentu), że do zmniejszenia liczebności populacji płazów zamieszkujących omawiany teren dochodzi nawet wtedy, gdy na drodze ginie tyle samo osobników każdego roku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy ochrony środowiska oraz Sąd I instancji zbagatelizowały wnioski wynikające z opinii herpetologicznej, sprowadzając całe zagadnienie do ustalenia stanu początkowego, pomijając przy tym, że stan początkowy szacowany jest na podstawie dostępnych materiałów. Jednocześnie, w gruncie rzeczy, bez wymaganej wnikliwości rozważono kwestię bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, która nie polega na ustalaniu stanu początkowego. Należy bowiem mieć na względzie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy szkodowej jej przepisy stosuje się do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku, co oznacza, że wystąpienie jednego z wymienionych stanów wystarcza do wszczęcia postępowania. Konstrukcja prawna bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku, zdefiniowanego w art. 6 pkt 1 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, dotyczy odpowiedzialności prewencyjnej. Podstawę do podejmowania działań prewencyjnych stanowi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia szkody w środowisku. Szkoda może zostać uznana za wysoce prawdopodobną, jeżeli jest typowym skutkiem prowadzonego działania, biorąc pod uwagę wszystkie cechy tego działania i poszczególne elementy związku przyczynowego, które prowadzą do powstania danego skutku (tak: Piotr Korzeniowski, Ryzyko szkody w środowisku, Prawo i Środowisko 2011/1/89-103). W rozpoznawanej sprawie, mając na uwadze niewątpliwą wysoką śmiertelność płazów na spornym odcinku [...], nie przeprowadzono pogłębionych rozważań pod kątem prawdopodobieństwa wystąpienia szkody w środowisku. Do tego typu rozważań z całą pewnością skłania pozyskana przez organ odwoławczy opinia herpetologiczna. Pominięcie przez Sąd I instancji zarzutu skarżącego dotyczącego odpowiedniego zagęszczenia przepustów nie stanowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., lecz wpisuje się w omówioną wyżej kwestię naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut błędnej wykładni art. 6 pkt 10 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie jest o tyle zasadny, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji, odczytując ten przepis, miał na uwadze, że stanowi on o "oszacowaniu na podstawie dostępnych informacji" stanu i funkcji środowiska oraz poszczególnych elementów przyrodniczych przed wystąpieniem szkody. Wobec tego istotne normatywnie jest nie "ustalenie" lecz "oszacowanie", czyli określenie w przybliżeniu. Określenie to jednocześnie musi zostać dokonane na podstawie dostępnych informacji, co oznacza, że istotna jest prawidłowa analiza dostępnego materiału dowodowego, aby można było ocenić, czy możliwe jest ustalenie stanu początkowego. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę będzie miał na względzie uwagi wyżej poczynione. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.