II SA/Ol 171/14

Dnia 2 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektów oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał E. Z. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych 6,0 m x 7,0 m z tarasami i budynku gospodarczego o wymiarach 2,4 m x 3,60 m z tarasem na działce nr ewid. "[...]" obr. "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu "[...]" i zakończone decyzja organu z dnia "[...]" nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją organu II instancji z dnia "[...]", a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. Przy czym organ odwoławczy nakazał ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wydanie orzeczenia w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie zakończenia budowy, uwzględniając również stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Wskazano, że w toku postępowania ustalono, że działka nr "[...]" zabudowana jest budynkiem konstrukcji drewnianej, posadowionym na stopach betonowych, parterowym z dachem dwuspadowym, użytkowanym jako domek rekreacji indywidualnej, a także domkiem gospodarczym. Według oświadczenia E. Z. obydwa obiekty zostały wybudowane w "[...]" bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Podniesiono, że termin budowy obiektu oparto na tym oświadczeniu, a w związku z tym zbędne było prowadzenie w tym przedmiocie dalszych ustaleń. Stosownie do art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane do takiej budowy należy zastosować poprzednio obowiązujące przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest do innego rodzaju zabudowy. Podano, iż zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy "[...]" wyrażonym w piśmie z dnia "[...]" w czasie powstania obiektu będącego przedmiotem postępowania, teren na którym znajduje się przedmiotowa działka, objęty był ustaleniami Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy "[...]" , według którego nie był on przeznaczony pod zabudowę budynkiem rekreacji indywidualnej oraz budynkiem gospodarczym. Według ustaleń tego planu teren ten oznaczony był kolorem żółtym - uprawy polowe. Ponadto Wójt Gminy "[...]" pismem z dnia "[...]" poinformował, że dla terenu obejmującego działkę nr "[...]" brak jest obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza że o dopuszczalności i rodzaju zabudowy, jaka może być wprowadzona na danym terenie, rozstrzyga decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w posiadanych rejestrach dotyczących ruchu budowlanego w latach od 1995r. do chwili obecnej, nie zarejestrowano wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu tej działki oraz nie były wydane decyzje lokalizacyjne. Wobec powyższego stwierdzono, że brak jest potwierdzenia zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zarówno wg stanu obowiązującego w dacie budowy, jak i w dacie orzekania, co dyskwalifikuje możliwość prowadzenia postępowania w kierunku legalizacji przedmiotowych obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji odwołała się E. Z., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących legalizmu działań organu administracji oraz naruszenie słusznego interesu strony, a także niewłaściwą wykładnię art. 37 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. Zdaniem skarżącej organ nie dokonał ustalenia, czy przedmiotowe obiekty znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony do innego rodzaju zabudowy i zgodnie z aktualnym stanem prawnym nie jest w stanie tego dokonać, gdyż z dniem 1 stycznia 2003r. utracił ważność miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem o rodzaju zabudowy rozstrzyga decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, wydana w trybie określonym w ustawie o planowaniu przestrzennym, która nie została wydana. Wskazała, że organ uznał, że ten stan prawny i faktyczny obciąża odwołującą się, co jest odwróceniem zasad postępowania administracyjnego, w którym to organ administracyjny musi wykazać, że istniejąca zabudowa jest niezgodna z warunkami zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danej nieruchomość, a takie nie istnieją. Wskazała przy tym, ze organ powołał się na stanowisko Wójta Gminy zawarte w piśmie z dnia "[...]", które nie może być traktowane jako ustalenie prawne. W związku z tym w ocenie odwołującej się postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że obiekty budowlane wybudowane zostały pod rządami ustawy - Prawo budowlane z 1974r., gdyż z protokołu podpisanego przez stronę wynika, że zostały wykonane w 1992r. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że w momencie realizowania inwestycji obowiązywał miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy "[...]". Zgodnie z jego zapisami działka odwołującej się leżała na terenach rolnych w strefie chronionego krajobraz nie przeznaczonych pod zabudowę, co potwierdza zaświadczenie Wójta Gminy w "[...]" z dnia "[...]". W chwili obecnej brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, a strona nie występowała o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki. Zatem skarżąca nie poczyniła kroków do zalegalizowania popełnionej samowoli budowlanej, zaś organy nadzoru budowlanego nie posiadają legitymacji umożliwiającej wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że niezasadny jest wniosek o umorzenie postępowania, gdyż obiekty budowlane wybudowane w warunkach samowoli budowlanej istnieją i prowadzone postępowanie zmierza do doprowadzenia zaistniałej sytuacji do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym wypełnione zostały przesłanki warunkujące zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r., co potwierdza zasadność decyzji organu pierwszej instancji nakazującej rozbiórkę tych obiektów. Skargę na powyższą decyzję wywiodła E. Z. żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania. Ponownie zarzuciła naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących legalizmu działań organu administracji oraz naruszenie słusznego interesu strony, a także niewłaściwą wykładnię art. 37 ust 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., przytaczając w całości argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo podniosła, iż organ odwoławczy uznał, że zachodzi konieczność usunięcia samowoli budowlanej, a strona nie poczyniła żadnych kroków zmierzających w tym kierunku, a w szczególności nie złożyła wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co stanowi w ocenie skarżącej całkowite odwrócenie zasad postepowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej organy nie są w stanie wskazać konkretnych przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a ponadto nie dopełniły swoich obowiązków w zakresie wykazania naruszenia prawa prowadząc postepowanie z urzędu. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji. Podkreślono, że organ nadzoru budowlanego nie ma delegacji prawnej do wystąpienia w imieniu sprawcy samowoli budowlanej do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekając w tak określonych granicach Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy przyjęły – zgodnie z oświadczeniem skarżącej – że przedmiotowe obiekty budowlane zostały wykonane w 1992r. Słusznie zatem uznano, że w takim przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie oznacza to jednak, że w stosunku do obiektów wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy – Prawo budowlane z 1974r. nie można orzec nakazu rozbiórki. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca wybudowała budynek rekreacji indywidualnej wraz z tarasami oraz budynek gospodarczy z tarasem bez pozwolenia na budowę. Jak słusznie bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r., obowiązującej w dacie wybudowania obiektów - roboty budowlane można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a takimi robotami – w myśl art. 2 ust. 1 i 3 powołanej ustawy była m.in. budowa stałych i tymczasowych budynków. Skoro zaś skarżąca w chwili wybudowania przedmiotowych obiektów takiego pozwolenia na budowę nie posiadała, to nie ulega wątpliwości, że w ten sposób naruszyła powołany przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r., popełniając tym samym samowolę budowlaną. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie skarżącej, że organy nie wskazały przepisu, który naruszyła skarżąca. W przypadku zaś stwierdzenia samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wszczęcia postępowania, którego celem jest jej likwidacja. Następuje to albo w drodze legalizacji zabudowy – pod warunkiem spełnienia wymogów określonych w ustawie, albo – w przypadku braku takiej możliwości – orzeczenie o nakazie rozbiórki. Przy czym w przypadku obiektów budowlanych wykonanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974r. oceny, czy obiekt budowlany może zostać zalegalizowany, czy też istnieją podstawy do nakazania jego rozbiórki dokonuje się w oparciu o przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974r. obiekty wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Należy przy tym wskazać że w orzecznictwie prezentowany był pogląd, że iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji. Ostatecznie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. (sygn. akt II OPS 2/13, dostępna w Internecie) wyrażono pogląd, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Wprawdzie uchwała ta została podjęta już po wydaniu zaskarżonej decyzji, ale potwierdza ona stanowisko przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd, jak i organy administracji. Należy bowiem wskazać, że organy – zwłaszcza organ odwoławczy – badały zgodność zarówno z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie budowy przedmiotowych obiektów, jak i w dacie orzekania przez organy. Przy czym z ustaleń organu wynika, że w obowiązującym w dacie budowy Planie Przestrzennym Zagospodarowania Gminy "[...]" (uchwała Nr "[...]") przedmiotowy teren oznaczony był kolorem żółtym - uprawy polowe i nie przewidywał możliwości jego zabudowy budynkiem rekreacji indywidualnej oraz budynkiem gospodarczym. Jeżeli zaś chodzi o przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji to w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.), która zawiera przepisy o planowaniu przestrzennym w znaczeniu użytym w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegać powinna ocenie okoliczność, czy teren jest w ogóle przeznaczony pod budowę, co w rozumieniu tej ustawy oznacza zarówno objęcie takiego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o warunkach zabudowy). Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś z art. 4 ust. 2 tej ustawy wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy jest jedynym sposobem wykazania, że określony sposób zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skarżąca pozostaje zatem w błędzie sądząc, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ogóle pozbawia organ możliwości dokonania oceny zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Co więcej w przypadku braku planu miejscowego każda zabudowa, co do której nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jest sprzeczna z tymi przepisami. Skoro zatem w dacie orzekania przez organy administracji dla terenu, na którym znajdują się samowolnie zrealizowane obiekty, brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to decyzja o warunkach zabudowy była koniecznym elementem określenia sposobu zagospodarowania terenu. Przy czym z wnioskiem o wydanie takiej decyzji w żadnym wypadku nie może wystąpić organ nadzoru budowlanego. Mylne jest przy tym przekonanie skarżącej, ze niewystąpienie przez organ z wnioskiem stanowi odwrócenie zasad postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ bowiem zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, w tym ustalił także, że dla przedmiotowej działki nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy z wniosku skarżącej. Słusznie zatem zobowiązał skarżącą do przedłożenia takiej decyzji, wyznaczając jej stosowny termin a następnie upewniając się, że z wnioskiem takim skarżąca nie wystąpiła (v: pismo Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]"). Skoro zaś skarżąca nie podjęła działań celem wydania decyzji, to wystarczającym było ustalenie, że taka decyzja nie została wydana. W tej sytuacji nie ulega wątpliwości, ze przedmiotowa zabudowa jest niezgodna także z przepisami o planowaniu obowiązującymi w dacie orzekania o rozbiórce, a zatem zaistniała przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Nie jest przy tym zasadny zarzut skarżącej naruszenia przez organy przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie stanowi bowiem takiego naruszenia odmienna, z punktu widzenia skarżącej, interpretacja zastosowanych przepisów, zawarta w zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy - stosownie do art. 151 p.p.s.a. - skargę jako niezasadną należało oddalić.