I OSK 1638/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1119/13 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1119/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.M. (dalej, jako: "skarżąca") na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Miasta i Gminy L. decyzją z dnia [...] lutego 1975 r., orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych we Wsi N., gmina L., o pow. 10,83 ha, stanowiących własność M.S. E.M. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika. W toku postępowania rozpoznając wniosek organ wskazał, że warunkiem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wniesienie takiego żądania przez osobę, której przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Skarbu Państwa wystąpić mogą następcy prawni właścicielki przejętej nieruchomości, którą jak wynika z analizy akt sprawy była M.S. Organ zauważył, że skarżąca, pomimo skierowania do niej stosownego wezwania nie wykazała, iż jest następczynią prawną byłej właścicielki poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie po byłym właścicielu ww. gospodarstwa. Nie udowodniła tym samym, iż jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem. W ocenie organu oznacza to, że w sprawie brak jest przesłanek wskazujących na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego, przez co nie może ona zostać uznana za stronę postępowania. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, skarżąca wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., utrzymał w mocy wydane wcześniej postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. W toku postępowania organ ponownie sięgnął do treści art. 28 k.p.a., wskazując, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonane danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie zauważył, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa wystąpić może w szczególności właściciel przejętego gospodarstwa albo jego następcy prawni. Dodał również, że z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. wynika, że właścicielką przejętego na własność Państwa gospodarstwa rolnego była M.S. Zdaniem organu, wbrew twierdzeniom skarżącej, odpis skróconego aktu małżeństwa E.S. i J.M. oraz odpisy skróconych aktów zgonu F.S. oraz Z.S. nie potwierdzają następstwa prawnego po M.S. Organ odwoławczy zauważył, że w polskim systemie prawnym następstwo prawne po zmarłych ustalane jest wyłącznie na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, w formie postanowienia o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie. Wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2013 r. zwracano się do skarżącej o wykazanie interesu prawnego do występowania w niniejszej sprawie poprzez nadesłanie odpisu lub uwierzytelnionej kopii postanowienia sądu o nabyciu spadku albo sporządzonego przez notariusza aktu poświadczającego dziedziczenie po byłej właścicielce gospodarstwa rolnego. Skarżąca nie nadesłała jednak żądanych dokumentów. Reasumując organ uznał, że przesłana przez skarżącą dokumentacja nie dowodzi, iż jest ona spadkobierczynią dawnej właścicielki przejętego gospodarstwa, a tym samym, że posiada ona interes prawny do wystąpienia z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Ponadto w sprawie brak jest innych przesłanek wskazujących na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu prawnego. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi słusznie uznał, że skarżąca nie posiada statusu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji nie posiada legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lutego 1975 r. W pierwszej kolejności Sąd odnosząc się do przepisów procedury administracyjnej, podniósł, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posiada legitymację do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania prowadzącej do uznania, że dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać akt administracyjny - postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem na organie administracji ciąży obowiązek dokonania wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Natomiast na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznany za stronę postępowania administracyjnego. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Dalej Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie z wnioskiem inicjującym postępowanie administracyjne wystąpiła E.M., aby zatem przysługiwała jej legitymacja do żądania wszczęcia tego postępowania musiałby legitymować się tytułem własności do tej nieruchomości ziemskiej lub takim tytułem musieliby się legitymować się jej poprzednicy prawni. Wnioskodawczyni swoje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego wywodzi ze spadkobrania po rodzicach, a prawa spadkowe wykazuje nadsyłając odpis skróconego akt małżeństwa E.S. i J.M. oraz odpisy skróconych aktów zgonu F.S. i Z.S. Sąd zgodził się jednak z organami obu instancji, że powyższe dokumenty nie potwierdzają, iż E.M. jest spadkobiercą właścicielki przejętego na własność gospodarstwa rolnego. Wyłącznym dowodem stwierdzającym następstwo prawne po osobie zmarłej jest postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialny akt potwierdzenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia co do osoby zmarłej powoduje, że nie można ustalić bezspornie podmiotów, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Tym samym, skoro określony podmiot powołuje się na przysługujące mu następstwo prawne, powinien wykazać je według reguł i zasad ustalonych w przepisach prawa cywilnego. Takich dokumentów, potwierdzających następstwo prawne skarżącej po M.S., mimo kierowanych do niej wezwań organu, skarżąca nie przedłożyła. Brak wykazania w toku postępowania następstwa prawnego w drodze spadkobrania po M.S. w sposób określony w art. 1025 § 2 k.c. słusznie nakazuje przyjąć, że skarżąca nie legitymuje się statusem strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a co za tym idzie nie może domagać się skutecznego wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Skarżąca w toku rozprawy oświadczyła, że nie przeprowadziła postępowania spadkowego po M.S., nie posiada testamentu M.S. i nie jest jej spadkobiercą ustawowym. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącej wykonywanie faktycznych czynności do nieruchomości, której dotyczy postępowanie nie daje podstaw do uznania jej za stronę postępowania. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła naruszenie: 1. art. 174 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi; 2. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż zgromadzony materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca posiada status strony postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek, co miało istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy prawa materialnego i procesowego nie definiują jakim dokumentami winna legitymować się strona dla stwierdzenia istnienia interesu prawnego w danej sytuacji. Postanowienie o nabyciu spadku jest dokumentem potwierdzającym fakt dziedziczenia - nie jest natomiast dokumentem warunkującym fakt zaliczenia danej osoby do grona spadkobierców. W toku postępowania skarżąca przekazała dokumenty z urzędu stanu cywilnego potwierdzające, iż jest ona osobą uprawnioną do dziedziczenia po zmarłej M.S. Winna być zatem zaliczona jako następca prawny byłej właścicielki nieruchomości, a co za tym idzie uzyskać przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. Nadto wskazano, że skarżąca jest dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości położonej w N. W przypadku zwrotu tej nieruchomości podmiotowi prawnemu lub osobie trzeciej, jej prawo dzierżawy wygasa z mocy prawa - po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna. W celu zabezpieczenia swoich praw dzierżawca może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji gdyż posiada w tym interes prawny (art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego, lecz także z prawa cywilnego. Stroną postępowania jest nie tylko podmiot, którego bezpośrednio dotyczy decyzja ale również podmiot, na którego mogą rozciągać się jakiekolwiek skutki decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - sprowadza się do odpowiedzi na pytanie skarżąca posiada statusu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. i w konsekwencji czy posiada legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy L. z dnia [...] lutego 1975 r. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo, jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. Interes prawny może wynikać z przepisu prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć. W tej sprawie skarżąca wywodzi swój interes prawny ze spadkobrania po byłej właścicielce przejętej nieruchomości M.S., jednakże na dowód tego nie załączyła postanowienia o stwierdzenia nabycia spadku, ani też aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza. Skarżąca uznaje, że wystarczającymi dowodami wykazującymi jej następstwo prawne są: odpis skróconego aktu małżeństwa E.S. i J.M. oraz odpisy skróconych aktów zgonu F.S. oraz Z.S. Przy czym jak wynika z akt sprawy skarżąca jest krewną w linii bocznej z mężem M.S. - A.S. Małżonkowi M. i A. S. posiadali własne dzieci. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę, podziela pogląd Sądu I instancji, iż przedstawione dokumenty nie są wystarczające. Otóż stosownie do art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego, prawa i obowiązki zmarłego przechodzą na jego spadkobierców w dacie jego śmierci, jednakże dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 K.c. domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku (poświadczenie dziedziczenia) jest spadkobiercą. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy zatem do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w związku z art. 1025 § 2 K.c.). W przypadku konieczności ustalenia stron postępowania będących następcami prawnymi nieżyjących osób fizycznych dowodem istnienia tego następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Brak postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego poświadczenia dziedziczenia, co do którejś ze stron postępowania powoduje, że nie można ustalić bezspornie kręgu osób, które mają prawo uczestniczyć w postępowaniu w charakterze stron. Następstwo prawne ze spadkobrania – dla wywołania jakichkolwiek skutków prawnych – nie może wynikać z domniemania faktycznego, lecz z ustawowo określonego domniemania prawnego. Odnoszą się z kolei do kwestii posiadania interesu prawnego we wszczęciu postępowania nieważnościowego w stosunku do decyzji z 1975 r., a wywodzącego się z dzierżawy gruntu będącego przedmiotem ww. decyzji, to w pierwszej kolejności należy wskazać, że powołana przez skarżącą kasacyjnie jednostka redakcyjna - art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomości, nie zawiera treści opisanej dalej przez stronę jako brzmienie tego przepisu. Treść, którą przywołano w skardze kasacyjnej, zawiera art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezależnie od wytkniętego uchybienia - rozstrzygając tę kwestię należy mieć na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 października 2003 roku, sygn. akt OPS 6/03 wyraził pogląd, że najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości używa lokal znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 28 K.p.a. w związku z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W uzasadnieniu swego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że skoro w razie ostatecznego zwrotu nieruchomości po upływie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie stała się ostateczna, wygasa z mocy prawa przysługujące dotychczas najemcy prawo najmu to decyzja o zwrocie nieruchomości wpływa bezpośrednio i wprost na dotychczasową sytuację prawną najemcy, który z mocy wspomnianego art. 138 ust. 2 ustawy pozbawia go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa najmu bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej niż w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Analogiczne stanowisko należałoby przyjąć w przypadku dzierżawcy lub użyczenia, skoro omawiany przepis odnosi się również do tych praw. Co do zasady zatem, w sprawach tzw. zwrotowych, dzierżawca ma interes prawny, skoro decyzja wydana w takim postępowaniu wpływa bezpośrednio na jego sytuację prawną; umowa dzierżawy wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak ocena interesu prawnego skarżącej kasacyjnie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a ocena legalności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1975 r., o przejęciu na własność Państwa - na wniosek byłej właścicieli M. S. - nieruchomości położonych we Wsi N., gmina L., o pow. 10,83 ha. W tej sytuacji, nie można interesu prawnego w takim postępowaniu wywodzić z art. 138 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy wyprowadzane z treści umowy dzierżawy (art. 693 § 1 k.c.). Zatem źródłem jego uprawnień jest wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega zaś na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes, jak trzeba przyjąć, o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem - na tle tej konkretnej sprawy - normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z właścicielem - dawałaby prawo do gruntu. Nie może także ujść uwadze, że skarżąca w toku postępowania administracyjnego swój interes prawny wywodziła jedynie z następstwa prawnego po byłej właścicielce. O tym, że obecnie dzierżawi grunt, stanowiący byłe gospodarstwo rolne przejęte przez Państwo, wspomniała dopiero na etapie postępowania sądowego. Trudno zatem czynić w tej kwestii zarzut organowi administracji publicznej, tj., że nie wziął pod uwagę tych okoliczności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.