II SA/Gd 102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. Ł. na decyzję Wojewody z dnia 12 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B. Ł. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 12 grudnia 2013 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte wskutek odwołania B. Ł. od decyzji Starosty z 20 września 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Pani M. O. pozwolenia na budowę zespołu 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych ,,A" , ,,B" ,,C" , ,,D" , ,,E" , ,,F" , ,,G", na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości D. gmina K. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. odwołanie służy jedynie stronie postępowania. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 28 k.p.a., który przewiduje, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast przepis art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, mający zastosowanie w niniejszej sprawie i będący lex specialis do art. 28 k.p.a. określa, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomością znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" zawiera przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez pojęcie to należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że znajdowanie się w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, np. przepisy techniczno-budowlane, czy ochrony środowiska, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. W odwołaniu B. Ł. wskazał, że działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej, a zgodnie z pozwoleniem na budowę dojazd do inwestycji posadowionej na tej działce odbywać się będzie przez teren działki nr [...], której odwołujący się jest współwłaścicielem. Wojewoda wskazał, że działka drogowa (wewnętrzna) nr [...] (do której odwołujący się posiada tytuł prawny) nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a projektowanej na działce nr [...]. Zatem współwłaściciele tej działki nie powinni być stroną tego postępowania. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że projektowana na działce nr [...] inwestycja zlokalizowana jest przy gminnej działce drogowej nr [...]. W ocenie Wojewody Starosta w zaskarżonej decyzji błędnie określił obszar oddziaływania inwestycji, wskazując działkę drogową nr [...] jako znajdującą się w tym obszarze. Także z wyrysu z mapy ewidencyjnej wynika, że działka nr [...] znajduje poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Wojewoda przypomniał, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy o drogach publicznych), drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są natomiast drogami wewnętrznymi. W świetle powyższych definicji przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej samej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności. Bezspornym jest fakt, że działka nr [...] stanowi działkę drogową, której współwłaścicielem jest między innymi odwołujący się i Gmina K. Inwestor decyzją Wójta Gminy z 14 listopada 2012 r., na podstawie art. 29 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 115, z roku 2007 z póź. zm.) uzyskał zgodę zarządcy drogi gminnej dz. nr 407/16 w miejscowości D., na lokalizację zjazdu z działki nr [...], czym wypełnił wymóg wynikający z ustawy prawo budowlane. Jednocześnie Wójt Gminy jako współwłaściciel części działki nr [...] udzielił inwestorowi zgody na dysponowanie nieruchomością w celu przejazdu i przechodu. Zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólna potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Natomiast zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zauważył Wojewoda, że: działka nr [...] zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu stanowi teren elementarny oznaczony symbolem A-30 KD-D, przeznaczony na publiczny teren komunikacyjny. Gmina posiada 19/32 części udziału w tej działce, a więc udział większościowy. Ponadto Wójt Gminy jako podmiot publiczny uzgodnił zjazd i wskazał, że sprawuje zarząd działką drogową nr [...], czym wypełnił wymóg wynikający z ustawy Prawo budowlane. Nieruchomość nr [...] służy współwłaścicielom wyłącznie jako droga dojazdowa do innych ich nieruchomości. Fakt udostępnienia inwestorowi działki nr [...], przez zarządcę drogi - Wójta Gminy , w ocenie organu odwoławczego, mieści się w ramach służebnego przeznaczenia nieruchomości i może być uznane za czynność zwykłego zarządu. Sam fakt przejazdu i przechodu przez działkę nr [...], (patrz wyrok II OSK 511/11 z dnia 19 czerwca 2012 r., przez analogię), "...nie prowadzi ona do zmiany prawa własności nieruchomości, ani w całości ani w części. Dokonując rozróżnienia czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną oraz czynności nie przekraczających takiego zarządu, należy mieć na względzie konsekwencje danej czynności dla możliwości korzystania przez współwłaścicieli z prawa własności. Czynności mające istotny wpływ na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy powinny być co do zasady uznane za czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W judykaturze przyjmuje się, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zaliczyć wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, zmianę przeznaczenia lub przebudowę pomieszczenia wspólnego, przebudowę budynku stanowiącego współwłasność. Natomiast czynności niewywierające istotnego wpływu na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy mogą być uznane za czynności nie przekraczające zwykłego zarządu. Czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być zatem uznana za czynność zwykłego zarządu". W przekonaniu Wojewody inwestycja objęta zaskarżoną decyzją, realizowana na działce nr [...], w żaden sposób nie będzie wprowadzała ograniczeń w sposobie zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwiających korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem. Ponadto na działce nr [...] nie są zaprojektowane i nie będą prowadzone przez inwestora żadne roboty i obiekty budowlane. W świetle powyższego zarzut B. Ł., że działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, uznano za chybiony, a fakt przejazdu i przechodu inwestora przez teren działki drogowej nr [...], w przekonaniu Wojewody, nie daje odwołującemu się przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę dla inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...]. Ewentualne spory pomiędzy odwołującym się a Wójtem Gminy w kwestii wyrażonej przez Gminę zgody na przejazd i prawo przechodu przez działki wchodzące w skład drogi wewnętrznej, nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę. Spór ten może być rozstrzygnięty jedynie w drodze postępowania sądowego w sprawie z powództwa cywilnego. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie organ I instancji w sposób nieuzasadniony uznał za strony postępowania administracyjnego współwłaścicieli działki nr [...], w tym również wnoszącego odwołanie B. Ł. Rozstrzygnięcie Starosty w zakresie określenia obszaru oddziaływania projektowanego obiektu na działkę odwołującego jest nieprawidłowe. Wydanie decyzji, w której stwierdza się, że obszar oddziaływania inwestycji obejmuje nieruchomość inwestora tj. dz. nr [...] i współwłasność odwołującego w dz. nr [...] oraz doręczanie wszystkim współwłaścicielom dz. nr [...] wszystkich pism procesowych oraz decyzji, uznał Wojewoda za niewłaściwe. W świetle powyższego brak jest również przesłanek uprawniających do merytorycznego rozpatrywania wniesionego odwołania. Wobec powyższego Wojewoda uznając, że B. Ł., jak również pozostałym współwłaścicielom działki [...], nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o pozwolenie na budowę, wszczętym z wniosku M. O. dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości D. gmina , umorzył postępowanie odwoławcze zgodnie z dyspozycją art. 138 ust. 3 k.p.a.. Skargę na powyższą decyzje złożył B. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, art. 199, 201, 245 par. 1 i 2 k.c. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, które polegają na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, błędnej wykładni pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" skutkującego brakiem uznania skarżącego za stronę postępowania, błędnej wykładni pojęcia "czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną" poprzez nieuprawnione uznanie, że zgoda jednego ze współwłaścicieli nieruchomości drogowej jest wystarczająca dla udzielenia inwestorowi skutecznej zgody na przejazd i przechód, a więc o skutkach tożsamych z udzieleniem służebności drogi koniecznej, która wymaga oświadczenia w formie aktu notarialnego przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. W przekonaniu skarżącego działka nr [...] stanowi obszar oddziaływania obiektu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę z tego względu, że jedynie przejazd i przechód przez tą działkę umożliwia dostęp do drogi publicznej tj. ul. M. w D. z objętej wnioskiem działki nr [...]. Podstawę odwołania od decyzji Starosty stanowiła okoliczność, że ten jako organ administracji architektoniczno-budowlanej bezpodstawnie zaakceptował oświadczenie tylko jednego z szeregu współwłaścicieli działki nr [...] tj. Gminy jako skuteczne w kwestii wyrażenia zgody inwestorowi na dostęp poprzez przedmiotową prywatną działkę nie będącą drogą publiczną (ta musi być w całości przedmiotem własności gminy) do właściwej drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tj. ul. M. w D. Prawidłowe ustalenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę wymagało uznania za stronę tegoż postępowania wszystkich współwłaścicieli działek poprzez które działka objęta wnioskiem miała mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Udzielenie pozwolenia na budowę wpływać będzie bowiem bezpośrednio na ograniczenia i możliwość niezakłóconego korzystania z nieruchomości dz. nr [...] przez jej obecnych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze może być umorzone jeżeli odwołanie jest niedopuszczalne np. z przyczyn podmiotowych np. obejmuje sytuację, na którą wskazuje w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119): "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". W niniejszej sprawie odwołanie wniosła osoba, która brała udział w postępowaniu przed organem I instancji, co więcej czynnie w nim uczestniczyła z uwagi na okoliczność, że organ I instancji określił obszar oddziaływania obiektu obejmujący także teren nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego. Planowana inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, powstać ma zespół 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a dojazd do tego zespołu odbywć się będzie przez działkę skarżącego, na której to działce wykonywany będzie w ramach tej inwestycji zjazd z drogi publicznej, stąd nie może obronić się twierdzenie o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy na nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżący, ma zostać zrealizowana część planowanej inwestycji (zjazd z drogi publicznej) istnienie po jego stronie interesu prawnego jest bezsporne i to bez odwoływania się do pojęcia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Ponownie rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien odnieść się do zawartych w nim merytorycznych zarzutów. Z powyższych przyczyn uznając, iż naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.