II OSK 783/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 268/13 odrzucającego skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w zwrocie nadpłaty postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddalić wniosek Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 268/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w zwrocie nadpłaty z tytułu nienależnie zapłaconej opłaty za brak sieci recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji za 2006 r. Sąd stwierdził, że skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić, gdyż nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sąd wskazał, że kognicja sądów administracyjnych określona została m. in. w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Przepis ten zawiera szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Z treści wskazanego przepisu wynika, ze sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia 5 września 2013 r. skarżąca Spółka wystąpiła do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o usunięcie naruszenia prawa polegającego na bezczynności tego organu wyrażającego się w niedokonaniu zwrotu Spółce nadpłaty z tytułu uiszczenia w dniu 30 stycznia 2009 r. kwoty 2 681 696,48 zł na podstawie decyzji tego organu, następnie uchylonej, wraz z oprocentowaniem od dnia 30 stycznia 2009 r. do dnia zapłaty. Zdaniem Sądu, treść ww. pisma w powiązaniu z treścią skargi wskazuje, że skarżąca Spółka uważa, że na Głównym Inspektorze Ochrony Środowiska ciąży obowiązek zapłaty na jej rzecz określonej kwoty pieniężnej. Zobowiązanie to, zdaniem Spółki, wynika z faktu uiszczenia przez tę Spółkę nienależnej opłaty o charakterze publicznoprawnym. Poprzez wniesienie skargi na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zmierza w istocie rzeczy do zmuszenia tego organu do dokonania zapłaty ww. kwoty. W tym stanie rzeczy niniejsza sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego. Obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie służy bowiem zmuszeniu organu administracji do wykonania publicznoprawnego obowiązku o charakterze pieniężnym wynikającego z decyzji administracyjnej lub wprost z przepisów prawa. Zmuszeniu organu administracji do wykonania tego rodzaju obowiązku służy egzekucja administracyjna. To wskutek złożenia żądania wszczęcia egzekucji administracyjnej dochodzi do weryfikacji stanowiska podmiotu, który żąda wszczęcia egzekucji, czy przysługuje mu wierzytelność oraz kto jest zobowiązany do jej realizacji. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 j.t. ze zm.) zawiera własne, szczególne uregulowanie kwestii bezczynności. Zgodnie z § 1 ww. ustawy w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Z kolei zgodnie z § 1a tej ustawy na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Z kolei na postanowienie wydane przez organ wyższego stopnia służy skarga do sądu administracyjnego. Aby skorzystać z możliwości wniesienia takiej skargi konieczne jest zainicjowanie postępowania egzekucyjnego, co w niniejszej nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wniesiona skarga na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska – jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ("OP") w związku z art. 77 § 4 OP oraz art. 77 § 3 OP w związku z art. 78 § 3 pkt 1 OP w związku z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji ("URP"), poprzez odrzucenie przez Sąd I instancji skargi skarżącej kasacyjnie z dnia 6 listopada 2013 r., pomimo iż w niniejszej sprawie brak działania organu, posiadającego kompetencje organu podatkowego, w postaci czynności materialno - technicznej zwrotu nadpłaty wraz z należnym oprocentowaniem stanowi bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zatem zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje tryb skargi na bezczynność regulowany przepisami p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy; b. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 6 § 1 w związku z art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ("PEA"), poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje tryb ze skargi na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, pomimo iż w odniesieniu do zwrotu nadpłaty w relacjach między skarżącą kasacyjnie a organem nie znajdują zastosowania przepisy PEA, lecz OP, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; c. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w zaskarżonym postanowieniu numerów artykułów konkretnych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, do których odwołuje się organ uzasadniając odrzucenie skargi, przez co istnieje wątpliwość, jakie przepisy zastosował Sąd I instancji i czy dokonał właściwej wykładni tych przepisów, zaś skarżąca kasacyjnie może jedynie domyślać się, co miał na myśli Sąd I instancji odrzucając skargę, co utrudnia znacząco kontrolę zaskarżonego postanowienia i mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Niedopuszczalność skargi, skutkująca jej odrzuceniem, oznacza niemożność przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.), albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s.190). Właściwość sądów administracyjnych została wskazana w art. 3 § 2 p.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając niniejszy przepis można stwierdzić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn. Przepis ten odnosi się do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji najpierw uznał (drugi akapit uzasadnienia zaskarżonego postanowienia), że skarga na bezczynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest niedopuszczalna, gdyż nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Natomiast w końcowej części uzasadnienia uznał, że skarga jako niepodlegająca jurysdykcji sądów administracyjnych – nie może być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy zauważyć, że przesłanka odrzucenia skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego została uregulowana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zaś w pkt 6 § 1 art. 58 p.p.s.a. ustawodawca jako przesłankę odrzucenia skargi przewidział jej niedopuszczalność z innych nienazwanych przyczyn. Zatem mamy tutaj do czynienia z dwoma odrębnymi przesłankami odrzucenia skargi (przesłankami dopuszczalności zaskarżenia), które nie są tożsame. Natomiast Sąd pierwszej instancji dokonał swoistej koniunkcji wskazanych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, powołując ostatecznie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako podstawę prawną odrzucenia skargi. Tym samym Sąd z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazał w sposób prawidłowy podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej nie wyjaśnił. Należy bowiem zauważyć, że wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji zupełnie pominął fakt, iż skarżąca Spółka obowiązek zwrotu przez GIOŚ nadpłaconej kwoty opłaty recyklingowej upatruje w regulacji art. 17 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Trzeba mieć na względzie, że w ocenie organu kwestia podmiotu obowiązanego do zwrotu kwoty nadpłaconej opłaty została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] października 2013 r. Decyzja niniejsza zaś jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego wniesionej tak przez skarżącą Spółkę, jak i Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. W tej sprawie kontroli sądowej poddana została kwestia, czy podmiotem obowiązanym do zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty recyklingowej jest Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Od rozstrzygnięcia tej sprawy zależy, czy za zgodne z prawem zostanie uznane stanowisko GIOŚ dotyczące podmiotu obowiązanego do zwrotu nadpłaty. Dopiero wówczas będzie możliwe przystąpienie do oceny sprawy ze skargi na bezczynność GIOŚ. W zaistniałej sytuacji procesowej w sprawie ze skargi na bezczynność GIOŚ, na obecnym etapie, nie można rozstrzygnąć, czy prawidłowo organ ten uznał, wydając decyzję ostateczną, że podmiotem obowiązanym do zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty recyklingowej jest NFOŚiGW i w takim przypadku istnieją podstawy do prowadzenie egzekucji w stosunku do Funduszu, czy też podmiotem obowiązanym do zwrotu jest GIOŚ. W sytuacji zaś, kiedy okazałoby się, w wyniku sądowej kontroli decyzji GIOŚ z dnia [...] października 2013 r., że podmiotem obowiązanym do dokonania zwrotu nadpłaconej kwoty opłaty recyklingowej jest GIOŚ, to dopiero wówczas pojawi się zagadnienie, czy zwrot tej nadpłaty jest czynnością materialno-techniczną, która w przypadku bezczynności organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego należy stwierdzić, że w zaistniałej sytuacji procesowej -przed prawomocnym zakończeniem postępowania ze skargi na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2013 r. - przedwczesne były rozważania Sądu pierwszej instancji co do przesłanek dopuszczalności skargi na bezczynność tego organu. Tym samym doszło również do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).