V SA/Wa 2350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi G. "P." Sp. z o.o. w C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie przyznania środków finansowych; oddala skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez Grupę P. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej jako Grupa, Skarżąca, Spółka) jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013 r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa o przyznaniu środków finansowych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] stycznia 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, decyzją Nr [...] przyznał Grupie P. Sp. z o.o., pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, w okresie od dnia 3 listopada 2009 r. do dnia 2 listopada 2014 r. W dniu [...] grudnia 2012 r. Grupa złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" PROW 2007- 2013 w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od dnia 3 listopada 2010 roku do dnia 2 listopada 2011 roku. W dniu [...] kwietnia 2012 r., na podstawie wniosku o płatność złożonego przez Grupę w dniu [...] grudnia 2012 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu środków finansowych w ramach działania "Grupy producentów rolnych" PROW 2007-2013, w wysokości 389 635,07 zł. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r, Zastępca Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wystąpił do Prezesa ARiMR z prośbą o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. W dniu [...] maja 2013 r. Prezes ARiMR zawiadomił Grupę o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., wydanej przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Prezes ARiMR, w dniu [...] czerwca 2013 r., wydał w sprawie decyzję nr [...] o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W ocenie Prezesa zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności ww. decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdy decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Grupa złożyła wniosek o płatność po upływie terminu określonego na jego złożenie, przewidzianego w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm. dalej zwanego rozporządzeniem). Strona, jak podkreślił organ I instancji utraciła uprawnienie do ubiegania się o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów rolnych. W złożonym w dniu 1 lipca 2013 r. odwołaniu Grupa podniosła, iż w decyzji Prezesa ARiMR nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r., naruszono przepisy art. 7, 8 oraz 156 § 1 pkt 2 Kpa, a także § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2013r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR z [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nie sposób zgodzić się z zarzutami Skarżącej, ponieważ z akt sprawy wynika, że Prezes ARiMR w swojej decyzji szczegółowo wyjaśnił, z jakich przesłanek wynika stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora OR ARiMR. Organ powołał się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., na poparcie swojego rozstrzygnięcia przywołał przykłady orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz przepisy prawa materialnego, które zostały rażąco naruszone. W ocenie organu II instancji, Prezes ARiMR w swojej decyzji słusznie zarzucił decyzji Dyrektora OR ARiMR rażące naruszenie przepisów § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. Minister stwierdził, że termin na złożenie wniosku o płatność jest skorelowany z terminem uznania grupy. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 2009 o nr [...]. Zgodnie z powyższym, termin na złożenie wniosku o płatność upłynął Grupie w dniu [...] grudnia 2012 r., a wniosek został złożony w dniu [...] grudnia 2012 r. W związku z przekroczeniem terminu na złożenie wniosku o płatność, wynikającego wprost z § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW, Grupa utraciła uprawnienia do ubiegania się opłatność w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od dnia 3 listopada 2010r. do dnia 2 listopada 2011 r., co nie ma wpływu na możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe w pozostałych trzech latach objęcia wsparciem. Minister stwierdził, że przewidziana w ww. przepisie możliwość złożenia wniosku o płatność w innym terminie nie odnosi się do instytucji przywrócenia terminu, a do obliczania terminu nie mogą mieć zastosowania przepisy Kpa, w szczególności art. 57 § 3 Kpa, gdyż takie jego wyliczenie powodowałoby naruszenie obowiązków nałożonych przez prawo unijne dotyczące pięcioletniego okresu pomocy. Jest to termin prawa materialnego, bez możliwości jego przywrócenia. Uchybienie temu terminowi powoduje niemożność wszczęcia albo umorzenie już wszczętego postępowania. Pismem z 18 września 2013 r. Grupa P. sp. zo.o. z siedzibą w C. złożyła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze Spółka podnosi, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi została wydana z naruszeniem przepisów prawa tj. art. 7 i art. 8 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Autor skargi zarzucił także naruszenie treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez brak podstaw do jego zastosowania oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia MRiRW polegające na błędnym przyjęciu, że termin tam wskazany ma charakter materialnoprawny. Ponadto zdaniem skarżącej decyzja została wydana przez organ do tego nieupoważniony, gdyż Z. S. jako Podsekretarz Stanu nie jest właściwie umocowana do działania w imieniu Ministra. Co uzasadnia zdaniem wnoszącego skargę stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Autor skargi podkreślił, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w treści art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi nastąpić w sposób oczywisty i bezsporny, natomiast w przedmiotowej sprawie, termin ustanowiony w drodze rozporządzenia nie może mieć charakteru materialnoprawnego tzn. prowadzącego do utraty uprawnienia do ubiegania się o płatność przez wnioskodawcę spełniającego ustawowe warunki. Zdaniem przedstawiciela spółki, uprawnienie skarżącego do otrzymania pomocy zostało ukształtowane w drodze decyzji z [...] stycznia 2010r., a składanie kolejnych wniosków o płatność ma charakter jedynie procesowy, instrukcyjny. Skarżący wskazał również, na nieproporcjonalne i nadmierne sankcje w postaci pozbawienia w całości uprzednio nabytych środków i w efekcie konieczność ich zwrotu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga została oddalona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności z przepisami wyżej wskazanej ustawy p.p.s.a oraz ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z p. zm. dalej: k.p.a.), jak i z normami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie, Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie to zostało wydane bez naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to uzasadniło oddalenie skargi w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji (a w takim trybie wydana została zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) jest postępowaniem odrębnym od postępowania rozpoznawczego, a jego istotą jest ustalenie, czy poddana w tym trybie kontroli decyzja dotknięta jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. w ramach prawa obowiązującego w dniu jej wydania. Organ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił rażące naruszenie prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ badał nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalił, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż treść kwestionowanego rozstrzygnięcia Ministra o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] kwietnia 2012r. była konsekwencją ustalenia przez organ, iż wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" został złożony po upływie 30-dniowego terminu od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez Grupę czyli nie spełniał warunków wskazanych w art. § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z art. § 6 ust. 2 wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1 tj. po upływie 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grypy do właściwego rejestru. Grupa została wpisana do rejestru grup producentów rolnych, prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] na podstawie decyzji z [...] listopada 2009r. Zgodnie z powyższym, termin na złożenie wniosku o płatność upłynął w dniu 2 grudnia 2012 r., zaś Grupa złożyła wniosek o płatność w dniu [...] grudnia 2012 r. Zatem skarżąca utraciła uprawnienia do ubiegania się o płatność w drugim roku korzystania z pomocy, tj. za okres od dnia 3 listopada 2010 r. do dnia 2 listopada 2011 r., co nie ma wpływu na możliwość ubiegania się o wsparcie finansowe w kolejnych latach. Wbrew zarzutom skargi wskazać należy, że zachowanie bądź uchybienie terminu na złożenie wniosku o płatność przez Grupę powoduje wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym, należy uznać jego charakter za materialnoprawny. Uchybienie takiemu terminowi powoduje niemożność wszczęcia albo konieczność umorzenia już wszczętego postępowania, gdyż upływ terminu powoduje bezskuteczność czynności procesowej. Uzasadnia to, z czym Sąd się zgadza, że naruszenie to, o charakterze rażącym daje podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Termin wskazany w § 6 ust. 2 rozporządzenia nie może zostać przekroczony, gdyż służy on do określenia w jakim terminie ma nastąpić obsługa wniosku o płatność, a następnie dokonanie samej płatności, aby możliwe było faktyczne objęcie Grupy 5-letnim okresem wsparcia, co wynika wprost z art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1, z późn. zm.). Nie istnieje możliwość, jak chciałby skarżący aby uznać przedmiotowy termin jako procesowy, instrukcyjny, gdyż pociąga on za sobą określone skutki. Jest to termin określony precyzyjnie, indywidualnie dla każdej grupy producentów, w związku z tym jego przestrzeganie jest konieczne, aby uzyskać przywilej w postaci wsparcia finansowego. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia dyspozycji art. 7 i 8 kpa, Sąd nie dopatrzył się aby organ ich nie przestrzegał. Decyzja z [...] kwietnia 2010r. została wydana z naruszeniem prawa i organ podjął wszelkie możliwe działania aby ją wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie administracyjne. Przy tym co Sąd zaznacza, organ nie naruszył zaufania stron postępowania, dbając przez cały czas prowadzonego postępowania o równe prawa beneficjentów programu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku upoważnienia Z. S. do występowania w imieniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz podpisania zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w aktach sprawy zalega upoważnienie organu z [...] lutego 2013r. które wskazuje Z. S. – Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi do załatwiania spraw, w zakresie programów, m.in. pkt 3) Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w tym do wydawania decyzji administracyjnych oraz postanowień. Zatem wydając zaskarżoną decyzję, w imieniu Ministra Z. S. skorzystała z upoważnienia nadanego jej w dniu [...] lutego 2013r. czym nie przekroczyła nadanych jej kompetencji. A decyzja nie może zostać uznana za nieważną, jak domagał się tego skarżący. Reasumując, mimo zarzutów skargi decyzja organu drugiej instancji, a także ją poprzedzająca decyzja została wydana na podstawie i w granicach prawa, gdyż Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, wydając decyzję z [...] kwietnia 2012 r., rażąco naruszył przepis § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Decyzja ta narusza art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, który stanowi podstawę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji, co też organy uczyniły. A zatem Sąd nie mógł przyjąć innego rozstrzygnięcia niż oddalenie skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a.