II SA/Po 1321/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącej kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. przyznaje radcy prawnemu R. S. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu kwotę [...] zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), w tym [...] zł (pięćdziesiąt pięć złotych [...]) tytułem podatku od towarów i usług, IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania E. B. oraz U. i P. D. od decyzji Wójta gminy P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] znak: [...] określającej na wniosek R. J. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, polegającego na "budowie warsztatu samochodowego" na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji Kolegium stwierdziło, że zarówno wydana przez organ I instancji decyzja, jak i prowadzone postępowanie nie naruszają przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie, tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej: u.d.i.ś. Następnie organ odwoławczy powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 71 ust. 1 u.d.i.ś. i wyjaśnił, że w niniejszej sprawie wyspecjalizowane organy tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w W. postanowieniem z dnia [...] 2011 r. uznały, że dla wnioskowanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji Wójt Gminy Przemęt postanowieniem z dnia 16 stycznia 2012 r. odstąpił od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu. Kolegium wskazało, że inwestor przedłożył kartę informacyjną przedsięwzięcia szczegółowo opisującą oddziaływania na środowisko poszczególnych elementów przedsięwzięcia. Zdaniem organu odwoławczego karta ta nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości i brak jest podstaw, aby odmówić jej wiarygodności. Wynika z niej, że planowana inwestycja nie będzie stwarzała zagrożenia dla środowiska. Stanowisko myjni będzie posiadało szczelną posadzkę, która uniemożliwi przeniknięcie ścieków poza sektor mycia pojazdów, posadzka w warsztacie, dno i ściany kanału roboczego wykonane zostaną z nieprzepuszczalnego materiału, odpady niebezpieczne będą przechowywane w wydzielonej strefie wewnątrz budynku warsztatu na szczelnej posadzce w beczkach, pozostałe zaś odpady wytwarzane będą obierane przez wyspecjalizowane firmy posiadające stosowne zezwolenia w zakresie gospodarki odpadami. Hałas, który generować będzie inwestycja nie będzie przekraczał dopuszczalnych norm w obszarze zabudowy jednorodzinnej, jak i w zabudowie zagrodowej. Zdaniem Kolegium, zarzuty odwołania dotyczące zagrożenia hałasem, czy zagrożeniem przenikania substancji do gleby pozostają niepoparte żadnymi dowodami i pozostają w wyraźnej sprzeczności z ustaleniami karty informacyjnej. Organ II instancji podkreślił, że decyzja I instancji w punkcie 2 i 3 zawiera wskazania co do warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, a także wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Kolegium zastrzegło, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie przesądza jeszcze o tym, iż planowana inwestycja zostanie zrealizowana. Skargę na powyższą decyzję wniosła E. B. zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1) art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.d.i.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, nieuwzględniające konieczności ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, 2) art. 112 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2007 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), dalej: p.o.ś., 3) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przejawiające się zwłaszcza niedokonaniem oględzin nieruchomości objętej decyzją oraz nieruchomości sąsiednich i w konsekwencji nieuwzględnienie interesu społecznego, 4) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania, w szczególności poprzez dowolną ocenę dowodów – danie wiary oświadczeniom inwestora zawartym w karcie informacyjnej i jednoczesne odmówienie wiarygodności skarżącej oświadczeniom, 5) art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie udziału w postępowaniu, 6) art. 77 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Sądem w dniu 11 września 2014 r. skarżąca wskazała na wyjątkową uciążliwość inwestycji, zaś jej pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, nieuiszczonych przez stronę nawet w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, choć z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co oznacza, że zaszła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym zaszła konieczność stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2013 r., którą to utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2014 r. określającą na wniosek R. J. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie warsztatu samochodowego" na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. Zważyć należy, iż zgodnie z art. 71 ust. 2 u.d.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do art. 60 u.d.i.ś. Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2. Na podstawie ostatnio powołanego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.), dalej: rozporządzenie, które zawiera zamknięty katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 rozporządzenia) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia). Przedmiotowe przedsięwzięcie ("warsztat samochodowy) zostało – w ocenie Sądu prawidłowo – zaliczone przez organ I instancji jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określone w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia tj. "stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Zważyć należy, iż przepis § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia został uchylony na mocy § 1 pkt 2) lit. a) tiret piętnaste rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 817) z dniem 1 sierpnia 2013 r. Przepis § 3 rozporządzenia zmieniającego określał bowiem, że rozporządzenie to wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem przepisów § 1 pkt 1 lit. d i lit. n oraz pkt 2 lit. a tiret czwarte i tiret dziesiąte, które wchodzą w życie w dniu wejścia w życie ustawy dotyczącej sekwestracji dwutlenku węgla. Zważywszy, że rozporządzenie zmieniające zostało ogłoszone w Dzienniku Ustaw z dnia 17 lipca 2013 r. to jego przepisy, z wyjątkiem tych określonych w § 3, weszły w życie z dniem 1 sierpnia 2013 r. Oznacza to, że od tej daty przedsięwzięcia dotychczas określone m.in. w § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia przestały mieć charakter przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wyjaśnić przy tym należy, że w zakresie dotyczącym niniejszej sprawy nie mógł mieć zastosowania przepis intertemporalny § 2 rozporządzenia zmieniającego, który stanowił, że do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia uzyskano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach albo przynajmniej jedną z decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.d.i.ś. lub dokonano skutecznego zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1 a tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Skoro bowiem prawodawca "mówi" o uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oczywistym jest, że chodzi o legitymowanie się ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Tylko bowiem decyzja o takim statusie może stać się podstawą do rozpoczęcia kolejnego etapu realizacji inwestycji, a mianowicie ubiegania się o uzyskanie decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.d.i.ś. Nadto tylko taka decyzja korzysta z zasady trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Wziąwszy pod uwagę, że zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wydało w dniu [...] 2013 r. uznać należy w świetle powołanych przepisów rozporządzenia i rozporządzenia zmieniającego, a także art. 71 ust. 2 u.d.i.ś., że dla przedmiotowego przedsięwzięcia polegającego na budowie warsztatu samochodowego na działce nr [...] w miejscowości P. w dacie wydania zaskarżonej decyzji brak było podstaw do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W rezultacie zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2014 r. określającą na wniosek R. J. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie warsztatu samochodowego" na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., została wydana bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten określa, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z wydaniem decyzji bez podstawy prawnej można mówić wtedy, gdy: 1) obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracja, albo też egzekucja będzie zbędna, 2) prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, 3) brak przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów, ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji (za: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 626). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, o której mowa w punkcie 2) tj. dla przedmiotowego przedsięwzięcia prawo nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Tym samym stwierdzić należy, że organ odwoławczy działał bez podstawy prawnej rozpoznając sprawę co do meritum i wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] 2013 r., w sytuacji, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem dla przedmiotowej inwestycji ustał – na etapie postępowania odwoławczego – wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jego realizację. Ziściła się zatem przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i konieczne stało się na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł w punkcie I. sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku, w szczególności fakt, że postępowanie stało się na skutek zmiany stanu prawnego bezprzedmiotowe. Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach sądowych (pkt II. sentencji wyroku), na podstawie art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 2 ust. 1-3, § 3 ust. 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.) [pkt III. sentencji wyroku]. Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji (pkt IV sentencji wyroku).