II SA/Wa 180/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 22 lutego 2013 r., po rozpoznaniu na rozprawie skargi M. I. na decyzję nr [...] Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, wydał wyrok sygn. akt II SA/Wa 79/13, którym uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą oraz określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Sąd w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, co uszło uwadze organu, że orzeczeniem komisji lekarskiej nr [...] z [...] sierpnia 2008 r. wobec skarżącej orzeczono częściową niezdolność do pracy do [...] czerwca 2011 r., określając datę jej powstania po [...] lipca 2002 r. Nie jest kwestionowana okoliczność, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] maja 2010 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji od [...] kwietnia 2009 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że począwszy od [...] lipca 2002 r. skarżąca miała ograniczone możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia, jeżeli dodatkowo weźmie się pod uwagę, iż z zawodu jest obuwnikiem. Natomiast zasadniczym argumentem organu, uzasadniającym odmowę przyznania świadczenia w drodze wyjątku była m.in. przerwa w zatrudnieniu w latach 2001 - 2006, kiedy jak stwierdził Prezes ZUS "nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy". W realiach niniejszej sprawy, sytuacja na rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącej, przy jej ograniczonej stanem zdrowia możliwości podjęcia pracy, mogła również usprawiedliwiać, zdaniem Sądu, przerwę w zatrudnieniu w latach 2002 - 2006. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wnikliwie przeanalizować wskazane powyżej okoliczności pod kątem okoliczności szczególnych, o jakich mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), w dniu [...] listopada 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił M. I. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazane zostało bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które wnioskodawczyni nie miała wpływu. Z akt sprawy wynika, że na przestrzeni 47 lat życia, tj. na datę powstania całkowitej niezdolności do pracy zostały udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe w wymiarze 16 lat, 2 miesięcy i 19 dni, natomiast w 10 - leciu przypadającym przed powstaniem niezdolności do pracy zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym udowodniono tylko 2 lata, 6 miesięcy i 29 dni. Okresy nieskładkowe zostały uwzględnione w wymiarze jednej trzeciej udowodnionych okresów składkowych. Ponadto w latach 1985-1989, 1989-1993 oraz 2001-2006 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Na podstawie przedstawionej dokumentacji medycznej orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] września 2013 r. ustalono trwałą częściową niezdolność do pracy od dnia [...] czerwca 2007 r. oraz trwałą całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji od dnia [...] września 2009 r. Problemy zdrowotne oraz orzeczona częściowa niezdolność do pracy przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy mogły ograniczać, natomiast nie uniemożliwiały całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla prawie 6-letniej przerwy w ubezpieczeniu w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] sierpnia 2006 r. Przy ocenie szczególnych okoliczności brane są pod uwagę problemy ze znalezieniem pracy w tym związane z bezrobociem. Przeciętna stopa bezrobocia w województwie [...] w okresie przerwy w zatrudnieniu w latach 2001 - 2006 była znacznie niższa niż przeciętna stopa bezrobocia na terenie całej Polski. Trudno zatem uznać, że okolicznością szczególną, która spowodowała brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym było bezrobocie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą. Organ w uzasadnieniu decyzji powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej, a ponadto wyjaśnił, że sama trudna sytuacja na rynku pracy, jak również długotrwały stan bezrobocia bez wykazania aktywności zmierzającej do zmiany tej sytuacji nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Aby ewentualnie można było uznać bezrobocie za szczególną okoliczność, należałoby wykazać aktywność w poszukiwaniu pracy, sama rejestracja jako osoby bezrobotnej, o takiej aktywności nie przesądza. Przedstawiona sytuacja materialna i zdrowotna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. M. I. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013 r. zarzucając, że została wydana z naruszeniem art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przez jego niezastosowanie, kiedy powinien zostać zastosowany. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne jej rozpoznanie oraz o przeprowadzenie dowodu z badania lekarza biegłego sądowego na okoliczność od kiedy jest częściowo niezdolna do pracy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ również odniósł się do argumentów przedstawionych w skardze podając, że skarżąca powołując się na niemożność podejmowania pracy ze względu na stan zdrowia, jednocześnie w okresach, kiedy w zasadzie, we własnej opinii, nie mogła ze względu na tenże stan zdrowia pracować (co najmniej od 1999 r.), rejestrowała się jako osoba bezrobotna - przynajmniej teoretycznie zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia. Nie starała się przy tym ani podnieść swych kwalifikacji zawodowych, ani zdobyć nowych - a jedyną w zasadzie jej aktywnością w poszukiwaniu zatrudnienia była rejestracja w charakterze bezrobotnej. Ponadto organ wyjaśnił, że nie ma żadnych podstaw, by uwzględnić, jedynie na podstawie zapewnień skarżącej, że pracowała lecz bez ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Podkreślić należy, że ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym, niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji ojca dziecka), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Pokreślić należy, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Organ właściwie ocenił, iż brakujący do wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu okres w całości usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącej, nie może być uznana za spełnioną i - w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - jest to okoliczność eliminująca z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącej, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego - co do zasady - od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Jednocześnie Sąd wyjaśnia skarżącej, że nie przeprowadza dowodów z opinii biegłych, o co w skardze wnosiła skarżąca, ponieważ nie posiada ku temu stosownych uprawnień. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.