II GZ 297/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 148/14 w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi S. M. – M. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 148/14, wstrzymał S. M. wykonanie decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] listopada 2013r., nr [...], w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej. I W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji podniósł, że S. M. wniósł o wstrzymanie wykonania powyższej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że pismem z dnia [...] marca 2014 r. Minister Finansów poinformował go, że na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. (Dz. U. Nr 125, poz. 846) w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich został wpisany do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja pociąga za sobą skutki zdecydowanie dalej idące aniżeli wyłącznie w zakresie zwrotu części otrzymanego dofinansowania, bowiem niewstrzymanie jej wykonania, prowadzić będzie do sytuacji, w której poprzez wpisanie do rejestru zostanie wykluczony z możliwości otrzymania środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w których jest beneficjentem lub w stosunku do których zgłosiła wniosek o uzyskanie dofinansowania. Doprowadzi to do wyrządzenia skarżącemu szkody w postaci wstrzymania płatności na jego rzecz, jako beneficjenta programów unijnych, jak również do nieodwracalnych skutków w postaci wykluczenia z udziału w programach, w ramach których złożył wniosek o dofinansowanie lub zamierza aplikować w najbliższym czasie. Sąd I instancji, rozpoznając złożony wniosek podniósł, że wnioskodawca uprawdopodobnił wystąpienie przesłanki określonej w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), tj. spowodowania trudnych do odwrócenia skutków finansowych dla strony skarżącej w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, skarżący słusznie wskazał, że zaskarżona decyzja pociąga za sobą skutki zdecydowanie dalej idące aniżeli wyłącznie w zakresie zwrotu części otrzymanego dofinansowania. Bez wstrzymania wykonania tej decyzji dojdzie do sytuacji, w której skarżący poprzez wpisanie do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zostanie wykluczony z możliwości otrzymania środków na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, w których jest beneficjentem lub w stosunku do których zgłosił wniosek o uzyskanie dofinansowania. Wyrządzi to skarżącemu szkodę w postaci wstrzymania płatności na jego rzecz, jako beneficjenta programów unijnych, jak również doprowadzi do nieodwracalnych skutków w postaci wykluczenia z udziału w programach, w ramach których złożyła wniosek o dofinansowanie lub zamierza aplikować w najbliższym czasie. W ocenie Sądu I instancji, wnioskodawca zasadnie zwrócił uwagę, iż możliwość wyrządzenia szkody oraz zaistnienia nieodwracalnych skutków wynika z faktu, że podstawą wpisania skarżącego do ww. rejestru podmiotów wykluczonych jest zaskarżona decyzja. Wobec tego wstrzymanie jej wykonalności prowadzić będzie do usunięcia skarżącego z tego rejestru, a tym samym umożliwi mu prawidłowe funkcjonowanie i realizowanie programów, w których jest beneficjentem. Niepozbawienie zaskarżonej decyzji waloru wykonalności prowadzić zaś będzie do sytuacji, w której skarżącemu wyrządzona zostanie szkoda stanowiąca utracone dofinansowanie przyznawane w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Ponadto nie będzie mógł on ubiegać się o dofinansowanie w programach, w których nabór jest już w toku, bądź w najbliższym czasie się rozpocznie. Sąd podkreślił, że ewentualne uchylenie decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie doprowadzi zaś do sytuacji, w której skarżący zostanie dopuszczony do programów, które zostaną zamknięte przed wydaniem wyroku przez Sąd, w związku z czym powstałe skutki będą nieodwracalne. II Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Minister Infrastruktury i Rozwoju. Postanowienie zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.f.p.), poprzez wadliwe przyjęcie, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji obejmuje także skutek w postaci wstrzymania wpisu skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a., tj. poprzez nieuwzględnienie w treści rozstrzygnięcia art. 207 ust. 4 i 5 u.f.p. W uzasadnieniu organ wskazał, że Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż skarżący utraci dofinansowanie przyznane w ramach programów, bowiem zgodnie z treścią art. 207 ust. 5 u.f.p. wykluczenie oznacza, że w przyszłości podmiot nie może otrzymać dofinansowania, ale nie traci dotychczas posiadanych i realizowanych projektów. Zdaniem organu, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy uznał, że fakt wpisu do rejestru podmiotów wykluczonych stanowi spełnienie przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji o zwrocie środków. Wstrzymanie to spowoduje bowiem sytuację, w której organ nie będzie miał możliwości żądania od beneficjenta zwrotu środków, nie może zaś mieć wpływu na fakt wykluczenia, który następuje z mocy prawa i nie wynika bezpośrednio z decyzji administracyjnej o zwrocie środków. Postanowienie Sądu I instancji nie wpływa na dokonanie wpisu beneficjenta do rejestru, które jest jedynie czynnością materialno – techniczną i znajduje się poza kręgiem czynności służących wykonaniu decyzji. W świetle powyższego okoliczności dotyczące wpisu do rejestru nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, natomiast z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że żadne inne okoliczności nie były brane pod uwagę. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wskazane ustawowe przesłanki wstrzymania wykonania decyzji należy rozumieć w ten sposób, że szkoda może, ale nie musi mieć charakteru materialnego. W przepisie chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy (ewentualny) zwrot wyegzekwowanego i spełnionego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie pierwotnego stanu rzeczy. Najczęściej ma to miejsce wskutek zagrożenia utraty przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem. Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Fakt wykonania decyzji dotyczącej należności pieniężnej automatycznie nie świadczy o spełnieniu wskazanych przesłanek. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione zostały przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Strona wnosząca o zastosowanie ochrony tymczasowej jest zatem zobligowana do wykazania, że w sytuacji wykonania decyzji, o wstrzymanie której wnosiła, zajdzie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd I instancji wadliwie uznał, iż niewstrzymanie wykonania decyzji zobowiązującej beneficjenta do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej spowoduje nieodwracalne skutki. Podkreślić w tym miejscu należy, że jedyną przesłanką, którą WSA wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, była okoliczność dokonania wpisu skarżącego do rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wnioskodawca ograniczył się bowiem w tym zakresie jedynie do twierdzeń, że niepozbawienie decyzji waloru wykonalności doprowadzi do sytuacji, w której wyrządzona zostanie szkoda stanowiąca utracone dofinansowanie, zaś skarżący nie będzie mógł ubiegać się o dofinansowanie w programach, w których aktualnie prowadzony jest nabór, bądź w najbliższym czasie się on rozpocznie. W ocenie NSA nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu i stanowiącym jedyny argument, który WSA uznał za wystarczający do zastosowania ochrony tymczasowej w rozpoznawanej sprawie, tj. z twierdzeniem, że samo wpisanie skarżącego do Rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zasadnie wskazał organ w zażaleniu, że wykluczenie z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jest instytucją wprowadzoną art. 207 ust. 4 u.f.p. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie rejestru podmiotów wykluczonych z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w § 3 ust. 3 pkt 1 stanowi, że podmiot wykluczony podlega wpisowi m.in. w dniu, w którym decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., stała się ostateczna. Nie ulega kwestii, że zasadność decyzji, na podstawie której dokonuje się wpisu, podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Prawodawca nie uzależnia jednak wpisu od prawomocności decyzji. Należy przy tym mieć na względzie, że prowadzony przez Ministra Finansów rejestr ma zwiększyć skuteczność stosowania przepisów dotyczących wykluczenia beneficjentów z możliwości otrzymania środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dane pozyskane z rejestru umożliwią instytucjom zaangażowanym w realizację projektów ustalenie istnienia lub nieistnienia przeszkód prawnych dla dokonywania przysporzeń na rzecz konkretnych beneficjentów. Wykluczenie z możliwości otrzymania środków, przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich i wpis do rejestru podmiotów wykluczonych jest dodatkowym, wynikającym z mocy prawa skutkiem wydania ostatecznej decyzji. Wpis do rejestru podmiotów wykluczonych nie stanowi wykonania decyzji o zwrocie, a jedynie odrębny skutek jej wydania. Zatem wpisanie do tego rejestru nie ma związku ani z wykonaniem, ani ze wstrzymaniem wykonania decyzji. Dla uzasadnienia wstrzymania wykonania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu niezbędne jest wykazanie przez wnioskodawcę spełnienia określonych w ustawie przesłanek warunkujących zastosowanie ochrony tymczasowej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie rozważył żadnych innych okoliczności mogących mieć zasadnicze znaczenie dla zastosowania ochrony tymczasowej. Nie dokonał oceny sytuacji wnioskodawcy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., skupiając się jedynie na skutku w postaci negatywnych konsekwencji dla podmiotu wpisanego do rejestru podmiotów wykluczonych. Wstrzymanie wykonania decyzji oparte wyłącznie na braku możliwości uzyskania jakiegokolwiek dofinansowania w przyszłości z powodu dokonanego wpisu, który – co należy wyraźnie podkreślić – jest skutkiem samoistnym, następującym z mocy prawa, nie świadczy zatem o automatycznym spełnieniu przesłanek ustawowych określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji, podejmujący rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania decyzji musi dokonać analizy okoliczności sprawy celem oceny prawdopodobieństwa zaistnienia prawem przewidzianych przesłanek w postaci wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.