II SAB/Wa 715/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2013 r. 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej E.S. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącej E. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. złożonym w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), E. S. zwróciła się do Prezydenta [...] o udostępnienie informacji na temat treści opinii prawnych lub uzgodnień, lub konsultacji prawnych sporządzonych przez Biuro Prawne Urzędu [...] lub inne podmioty, przygotowanych w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...]. Wnioskodawczyni zaznaczyła, że interesują ją materiały, przygotowane na potrzeby wydania ww. zarządzenia, które wskazywały na jego zgodność z przepisami prawa oraz umocowanie [...] do jego wydania. Szczególnie ważna dla wnioskodawczyni była kwestia zgodności z prawem działania Prezydenta polegającego na nałożeniu na użytkowników wieczystych warunku dotyczącego wpłaty przed zmianą umowy użytkowania wieczystego kwoty odpowiadającej 12,5% wartości różnicy pomiędzy aktualną wartością nieruchomości określoną dla nowego sposobu użytkowania i zagospodarowania nieruchomości, a aktualną wartością określoną dla dotychczasowego sposobu użytkowania i zagospodarowania. W treści wniosku podkreślono, że Prezydent [...] jest zobowiązany na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jako organ wykonujący zadania publiczne, do udostępniania informacji publicznej, a żądana informacja mieści się w przykładowym katalogu wymienionym w art. 6 powołanej ustawy. Ponadto wskazano, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nie można żądać od wnioskującego wykazania interesu prawnego ani faktycznego. Żądane materiały miały zostać przesłane wnioskodawczyni jako kopia na papierze, pocztą tradycyjną. W odpowiedzi na powyższy wniosek pismem z dnia [...] września 2013 r. wnioskodawczyni została poinformowana, że na mocy § 16 ust. 4 pkt 4 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu [...] nadanego zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...], opinia prawna może mieć również formę stwierdzenia przez radcę prawnego braku zastrzeżeń na tekście opiniowanego projektu, oraz że taka sytuacja miała miejsce w przypadku zarządzenia będącego przedmiotem zainteresowania E. S.. W dniu [...] lutego 2011 r. radca prawny parafował opiniowany pod kątem formalno-prawnym projekt zarządzenia, który następnie został podpisany przez Prezydenta [...] w dniu [...] lutego 2011 r. Pismem z dnia [...] października 2013 r. wnioskodawczyni wezwała organ administracji do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na nieudostępnieniu żądanej wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. informacji publicznej oraz niewydaniu w tym przedmiocie decyzji odmawiającej udostępnienia lub umarzającej postępowanie. E. S. wskazała, że organ nie nadesłał jej żądanych przez nią materiałów w formie wskazanej we wniosku, wobec czego pozostaje on w bezczynności w jego rozpatrzeniu, albowiem minął określony ustawowo okres 14 dni na rozpoznanie wniosku. Ponadto zauważono, że pismo z dnia [...] września 2013 r. informujące o sposobie wyrażenia opinii dotyczącej projektu zarządzenia nr [...] Prezydenta [...] w drodze parafowania, oznaczającego brak zastrzeżeń, nie stanowi decyzji administracyjnej, a zatem nie wypełnia dyspozycji art. 16 ust. 1 u.d.i.p. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] października 2013 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] wskazało ponownie, że opinia radcy prawnego w stosunku do projektu przedmiotowego zarządzenia, została wyrażona poprzez brak zgłoszenia zastrzeżeń i parafowanie go w dniu [...] lutego 2011 r. Ponadto poinformowano, że nie ma żadnych innych materiałów, opinii, konsultacji lub uzgodnień prawnych dotyczących przedmiotowego zarządzenia. E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] września 2013 r., zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieudostępnienie żądanej informacji oraz niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia w ustawowym terminie. Jednocześnie wniosła o stwierdzenie bezczynności Prezydenta [...] oraz zobowiązanie go do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2013 r. w ciągu 14 dni, a także zasądzenie kosztów sądowych. Uzasadniając skargę, E. S. przypomniała stan faktyczny sprawy, oraz wskazała, że skarżony organ jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a wnioskowana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Przypomniała również określone w ustawie sposoby załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przenosząc swoje rozważania na grunt sprawy, skarżąca wskazała, że organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, a pisma organu zawierające lakoniczną informację o braku żądanych materiałów oraz o sposobie wyrażenia opinii dotyczącej projektu zarządzenia przez radcę prawnego nie spełniają, jej zdaniem, wymogów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutu wskazanego w skardze, organ administracji wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w przypadku, gdy brak jest żądanej przez wnioskodawcę informacji publicznej – tj., gdy nie jest ona posiadana przez organ – nie jest możliwym zobowiązanie organu do jej udzielenia. Jednocześnie podniesiono, że nieposiadanie informacji publicznej nie jest powodem do wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Zatem organ podjął jedyne słuszne działania w niniejszej sprawie, tj. poinformował skarżącą o sposobie wyrażenia opinii dotyczącej zarządzenia nr [...], a wobec wniesienia przez nią wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uściślił udzieloną informację, wskazując, że nie istnieją żadne materiały, opinie, konsultacje ani uzgodnienia będące przedmiotem wniosku. W ocenie organu skarga w takiej sytuacji jest bezzasadna i powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. (T. Woś w: T. Woś (red.), H. Rnysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. Pr. LexisNexis 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej u.d.i.p. bądź ustawa o dostępie do informacji publicznej), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Prezydent [...] jako organ władzy publicznej, jest podmiotem obowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Ponadto kwestią, która wymagała rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy żądana przez skarżącą we wniosku z dnia [...] września 2013 r. informacja na temat treści opinii prawnych lub uzgodnień, lub konsultacji prawnych sporządzonych prze Biuro Prawne Urzędu [...] lub inne podmioty, przygotowanych w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Kryterium decydującym o udostępnieniu poszczególnych dokumentów w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ich autorstwo, tylko przesądzenie, że służą one realizowaniu zadań publicznych i zostały wytworzone na zlecenie organów administracji publicznej, jeżeli jednocześnie ich treść nie narusza prywatności osoby fizycznej bądź tajemnicy przedsiębiorcy, chodzi bowiem o rozporządzenie prawami autorskimi, lecz o dostęp do treści dokumentu stworzonego właśnie na zlecenie organu administracji publicznej w celu realizacji zadań publicznych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 lipca 2011 r., I OSK 667/11; 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10; 18 września 2008 r., I OSK 315/08; 9 lutego 2007 r., I OSK 517/06). Nie wszystkie opinie czy ekspertyzy, sporządzone przez organ administracji publicznej bądź na zlecenie organów administracji publicznej, stanowią informację publiczną. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., I OSK 89/09, Wspólnota 2009, z. 37, s. 37-38). Informację publiczną stanowią te ekspertyzy, które w szczególności dotyczą konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony właściwemu organowi w procedurze legislacyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11). A zatem opinia prawna sporządzona przez Biuro Prawne Urzędu [...] lub inne podmioty, przygotowana w związku z zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie ustalenia zasad zmian umów użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność [...], niewątpliwie stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co do tego czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Wskazać należy również, że nie można zarzucić organowi bezczynności, w sytuacji gdy żądanej informacji nie posiada i poinformuje o tym fakcie pismem wnoszącego o udostępnienie informacji. Wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie wprawdzie organ poinformował, że nie były wydawane żadne opinie prawne dotyczące wskazanego w żądaniu zarządzenia a opinia prawna radcy prawnego została wyrażona na projekcie przedmiotowego zarządzenia jedynie poprzez brak zgłoszenia zastrzeżeń i parafowanie go w dniu [...] lutego 2011 r. Poinformowano również, że nie ma żadnych innych materiałów, opinii, konsultacji lub uzgodnień prawnych dotyczących przedmiotowego zarządzenia. Powołano się również na § 16 ust. 4 pkt 4 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu [...], nadanego zarządzeniem nr [...] Prezydenta [...], zgodnie z którym opinia prawna może mieć również formę stwierdzenia przez radcę prawnego braku zastrzeżeń na tekście opiniowanego projektu. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma obowiązek udostępnić żądaną informację w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Skoro zatem parafka o braku zastrzeżeń, umieszczona przez radcę prawnego na tekście opiniowanego dokumentu, stanowiła opinię prawną, a żądanie skarżącej dotyczyło przesłania jej kserokopii opinii prawnych lub uzgodnień, lub konsultacji prawnych sporządzonych przez Biuro Prawne Urzędu [...], to organ informując jedynie o treści tej opinii, nie rozpoznał żądania skarżącej zgodnie z jej wnioskiem, ani też nie wydał stosownej decyzji. W tych okolicznościach sprawy należało uznać, że powstał stan bezczynności Prezydenta [...]. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2013 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął po uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz wynikało z błędnego przekonania, że poinformowanie o treści opinii prawnej wypełnia nałożony nań obowiązek. Wskazać przy tym należy, że tak określony obowiązek nie przesądza jednak tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącej. Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.