II SAB/Wa 88/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Orange Polska S.A. z siedzibą w W. (dawniej Telekomunikacja Polska S.A. z siedzibą w W.) w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Telekomunikację Polską S. A. z siedzibą w W. obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżącej Z. P. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Telekomunikacji Polskiej S. A. z siedzibą w W. obecnie Orange Polska S.A. z siedzibą w W. na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] kwietna 2013 r. Z.P. zwróciła się do Telekomunikacji Polskiej S.A. z/s w W., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostepnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy, w tym protokołów z odbioru, budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, urządzeń usytuowanych na nieruchomości położonej w miejscowości W. gm. S. pow. B. woj. [...] o numerze ew. [...] obręb W. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. TP S.A. poinformowała wnioskodawcę, że sprawa została przekazana Kancelarii [...]S.C. w K. Pismem z dnia 10 lipca 2013 r. Kancelaria [...] w K. zaproponowała wnioskodawcy zawarcie umowy z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości jako rekompensatę służebności przesyłu. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia 16 lipca 2013 r. ponownie zwrócił się do TP S.A. o udostępnienie informacji publicznych, wskazanych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Pismem z dnia 29 października 2013 r. TP S.A. (jej pełnomocnik) poinformował pełnomocnika wnioskodawcy, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. W skardze na bezczynność TP S.A. z/s w W., datowanej na dzień 13 grudnia 2013 r., Z.P. wniosła o zobowiązanie TP S.A. do udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz zarządzenie kosztów postępowania. Podniosła, że TP S.A. wykonuje zadania publiczne, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę TP S.A., wskazując, że obecnie działa pod firmą "Orange Polska SA z/s w W.", wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 o dostępie do informacji publicznej. Podniosła, że jest spółką prawa handlowego, Skarb Państwa nie ma w tej spółce pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Podkreślała, że największym akcjonariuszem tej Spółki jest France Telecom - 49,78%. Wskazała na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które akceptuje pogląd, że TP S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w rozumieniu art. 4 o dostępie do informacji publicznej oraz na orzecznictwo odnoszące się do wykładni pojęcia "zadania publicznego". Podniosła też, że żaden przepis ustawy nie nakłada na Spółkę wykonywania zadań publicznych, zaś uznanie Spółki za podmiot realizujący zadania publiczne narusza zasadę konkurencji i pewność obrotu. Nadto zarzuciła, że żądane informacje nie należą do katalogu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. Jak wskazuje Telekomunikacja Polska S.A., linia została wybudowana przed co najmniej 30 laty. Z uwagi na fakt, iż wówczas infrastrukturą telekomunikacyjną zajmowało się przedsiębiorstwo państwowe Polska Poczta Telegram i Telefon, to niewątpliwie inwestycja ta była realizowana ze środków państwowych, co oznacza, że wnioskowana informacja dotyczy sfery publicznej. Uwzględniając powyższe, uznać należy, że żądane przez skarżącą decyzje stanowią - co do zasady - informację publiczną. W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.) jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu, jako podmiot zobowiązany, ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26)", mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp..); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.). Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa - Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów wynikających z tej ustawy. Z art. 1 ust. 2 ustawy - Prawo telekomunikacyjne wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ład w gospodarce numeracją, częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych; zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 wskazanej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, stwierdzić należy, że Telekomunikacja Polska S.A. (obecnie Orange Polska S.A.), aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Podkreślić przy tym należy, że nie każde przedsiębiorstwo telekomunikacyjne ma tak ważną dla tej dziedziny rolę, jak Telekomunikacja Polska S.A. Wskazać tu trzeba nie tylko na liczbę abonentów telefonii tradycyjnej TP S.A., ale także, co jest dla współczesnej telekomunikacji najistotniejsze, fakt dysponowania przez tę Spółkę znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko abonentom TP S.A., ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Jeżeli zważy się, że sieć ta służy nie tylko potrzebom telefonii (rozumianej zarówno tradycyjnie, jak i mobilnie), ale także łączności internetowej oraz rozprowadzaniu sygnałów telewizyjnych oraz radiowych, to Telekomunikacja Polska S.A. jawi się jako bardzo istotny podmiot organizujący telekomunikację w Polsce. Reasumując powyższe, uznać należy, że Telekomunikacja Polska S.A. będąc podmiotem prywatnym, z punktu widzenia prawa administracyjnego publicznego, wykonuje bardzo istotne zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, przyjąć trzeba, że Telekomunikacja Polska S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zobowiązanym do udostępniania znajdującej się w jego posiadaniu informacji publicznej. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że Telekomunikacja Polska S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Zaprezentowane stanowisko Sądu znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia Powyższe względy zadecydowały o uznaniu, iż skarga na bezczynność Telekomunikacji Polskiej S.A. jest uzasadniona i o zobowiązaniu tego podmiotu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2013 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w trybie art. 200 tej ustawy.