II SA/Po 1387/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013 roku Nr [...], II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 poz. 2267, dalej k.p.a.), postanowieniem z dnia [...] 2013r. Nr [...]zawiesił postępowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia wniosków A. G. z dnia 2 listopada 2012 r. oraz 2 kwietnia 2013 r., w części dotyczącej przyznania pomocy celowej na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. Uznano, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, iż strona złożyła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od decyzji [...] z dnia [...] 2012, [...] z dnia [...] 2012, [...] z dnia [...] 2012, [...] z dnia [...] 2012, [...] z dnia [...] 2012, [...] z dnia [...] .2012, [...] z dnia [...] 2013, [...] z dnia [...] 2013, [...] z dnia [...] 2013. Wskazano, że wymienione decyzje dotyczyły tego samego przedmiotu i okresu, tj. spłaty zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012r. do lutego 2013r. Uznano, iż tym samym nie ma podstaw do rozpatrzenia wniosku, bowiem decyzja wydana w przedmiotowej sprawie przed rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zawierałyby znamiona decyzji wydanej z naruszeniem prawa, czego organ I instancji pragnie uniknąć. Wskazano, że stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Kolegium oraz tut. Sądu. Na to postanowienie zażalenie złożył A. G., domagając się natychmiastowego rozstrzygnięcia. Odwołujący zarzucił organowi I instancji działanie na zwłokę, co powoduje dalsze narastanie zadłużenia czynszowego. Podniesiono, że tut. Sąd uchylił wszystkie zaskarżone przez niego decyzje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Nr [...] , na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] 2013 r. uznając, że podjęcie decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. zależy od uprzedniego rozpatrzenia odwołań wniesionych przez stronę od decyzji wymienionych w postanowieniu organu I instancji. A. G. wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2013 r. żądając jego uchylenia. Skarżący ponownie zarzucił organom administracji celowe przedłużanie sprawy. Podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej i nie jest w stanie uregulować powstałej zaległości czynszowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli zostały w niej podniesione. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012 poz. 270), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przeprowadzona w oparciu o powyższe zasady ocena zaskarżonego postanowienia nakazuje uznać, iż zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2013r. Nr [...] , którym zawieszono postępowanie w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia wniosków skarżącego A. G. z dnia 2 listopada 2012 r. oraz 2 kwietnia 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy celowej na spłatę zadłużenia czynszowego za okres od stycznia 2012 r. do lutego 2013 r. Podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowił przepis art. 97 § 1 ust. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. 2013 poz. 2267, dalej k.p.a.), zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub Sąd. W związku z tym, iż pojęcie "zagadnienie wstępne" nie zostało w Kodeksie postępowania administracyjnego zdefiniowane, w doktrynie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu jest powstałe w toku postępowania zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi zachodzić związek przyczynowy (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Judykatura wskazuje, że musi to być "bezpośredni związek przyczynowy" (wyrok NSA z 7 maja 1999 r., IV SA 744/97, niepublik. oraz wyrok z dnia 26 stycznia 1993 r. II SA 1678/92, ONSA 1994, Nr 2, poz. 55. Jeśli chodzi zaś o istotę zagadnienia wstępnego, to podkreślić należy, że jest to zagadnienie o charakterze prawnym. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego będzie wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 104). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż u podstaw zawieszenia postępowania legła okoliczność wcześniejszego rozpatrzenia decyzjami organu I instancji wniosków skarżącego o spłatę zadłużenia czynszowego za te same okresy, które objęte zostały wnioskami skarżącego z dnia 2 listopada 2012 r. i 2 kwietnia 2013 r. W rezultacie, w ocenie organu II instancji, wynik rozpatrzenia złożonych przez skarżącego odwołań od tych wcześniejszych decyzji, obejmujących ten sam okres zadłużenia czynszowego, jest w przedmiotowym postępowaniu wznowieniowym zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uzasadniając konieczność zawieszenia prowadzonego postępowania organy obu instancji wskazały, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie przed rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zawierałyby znamiona decyzji wydanej z naruszeniem prawa W ocenie organu rozstrzygnięcie tego postępowania stanowi zagadnienie wstępne. Sąd nie podziela stanowiska organów w tej kwestii, bowiem w sytuacji, gdy wydanymi wcześniej decyzjami rozstrzygnięto już kwestie zaległości czynszowych za okres objęty ponownymi w tym zakresie wnioskami, zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego z tych późniejszych wniosków, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W takiej sytuacji zachodzi bowiem brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Okoliczność ta nie może natomiast stanowić zagadnienia prejudycjalnego. Zawieszając postępowanie administracyjne na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie mógł w takiej sytuacji oczekiwać na wynik merytorycznego rozstrzygnięcia spraw badanych w postępowaniach odwoławczych. Podkreślić należy, iż w myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi tylko wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 1983 r. I SA 481/83 ONSA 1983/2 poz. 65). Chodzi tu o sytuację, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem. Sytuacja taka jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi. W związku z powyższym stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów postępowania - to jest art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. (zasada szybkości postępowania) - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił postanowienia wydane w obu instancjach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 wskazanej ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobligowany jest przeprowadzić jej ocenę prawną i wydać rozstrzygnięcie zgodne z wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu wyroku. Wobec treści niniejszego wyroku, dotyczącego wyłącznie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, Sąd nie mógł odnieść się do tych twierdzeń i argumentów strony, które sprowadzają się do oceny jej uprawnienia do uzyskania pomocy na spłatę zaległości czynszowych. Na obecnym etapie postępowania byłoby to przedwczesne i równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie może zastąpić.