II GSK 282/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 216/14 w sprawie ze skargi J.G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 216/14 oddalił skargę J.G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oraz zasądził od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., na rzecz r.pr. A.Z., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 zł, w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Prezes ARiMR ustalił J.G. (dalej: strona, skarżący) kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości 12460,80 zł Skarżący wnioskiem z dnia 18 stycznia 2011 r. wniósł o umorzenie należności. W uzasadnieniu wskazał na nieprozumienia w rodzinie, sytuację materialną, niską rentę chorobową (650 zł) i ponoszenie zobowiązań alimentacyjnych (40 zł egzekwowanych przez komornika). Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Prezes ARiMR nie uwzględnił żądania i stwierdził, że brak jest podstaw do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. W efekcie wniesionego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił to rozstrzygnięcie i decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. umorzył kwotę 7476,48 zł należności wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] maja 2012 r. J.G. ponownie zwrócił się o umorzenie pozostałej kwoty zaległości powołując się na wiek (55 lat), stan zdrowia i wysokość renty (690 zł), z której komornik potrąca 340 zł tytułem egzekucji zobowiązań alimentacyjnych. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżony akt administracyjny. Minister w uzasadnieniu wskazał, że Organ I instancji w sposób nieuprawniony dokonał merytorycznej oceny żądania strony, naruszając tym samym treść art. 61a k.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Prezes ARiMR odmówił J.G. umorzenia należności w wysokości 4984,32 zł wraz z odsetkami. Następnie z uwagi na fakt niedopuszczalności odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał postanowienie w trybie art. 134 k.p.a. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. Skarżący złożył kolejny wniosek o umorzenie zadłużenia w kwocie 7043,57 zł. z uwagi na bardzo trudną sytuację materialną, życiową, zdrowotną, obowiązek alimentacyjny oraz dwoje uczących się dzieci. Ponadto podkreślił, że żyje samotnie, a z żoną jest w separacji i aktualnie trwa sprawa rozwodowa. Zaznaczył również, że wpiera go finansowo tylko jego 92-letnia matka, która jest ciężko chora i wymaga stałego leczenia. Podkreślił również, że został skrzywdzony i materialnie wykorzystany przez swoje dzieci z wyjątkiem syna A. Skarżący również wskazał, że w chwili obecnej nie stać go na zapłatę tak ogromnej kwoty. Następnie zażądał aby pracownik ARiMR OR w O. "przyjął do protokołu szczegółowe zeznanie w zakresie wyczerpującym zagadnienie pod kątem wymagań podstaw, jakie muszą być spełnione aby wniosek o umorzenie należności odpowiadał kompleksowo wszystkim wymogom formalnym i aby bez zbędnej zwłoki została rozpoznana sprawa". Na koniec skarżący wskazał, że nie stać go na wyjazd do W.. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Prezes ARiMR na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w kwestii umorzenia przedmiotowych należności. W motywach organ wskazał, że we wniosku Strona nie podniosła żadnych nowych okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie w sprawie, a zatem w tym przypadku ma zastosowanie art. 61a k.p.a. Podkreślił również, że żądanie dotyczy już sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia 29 października 2012 r. przez Prezesa ARiMR w W. Odnosząc się do kwestii delegowania pracownika ARiMR do umożliwienia J.G. złożenia wyjaśnień do protokołu wskazał, że zawarta w art.9 k.p.a. zasada polegająca na tym, że na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron ma na celu ochronę interesów strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalnia strony od dbałości o własne interesy i aktywności procesowej. Wyjaśnił, że umarzanie należności zostało uregulowane rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach WPR (Dz. U. Nr 258, poz. 1747) oraz, że zostały tam określone wymogi formalne wniosku, a także wskazał, że organy administracji publicznej nie mają obowiązku informowania rolników o treści aktów normatywnych, które zostały prawidłowo opublikowane. W odpowiedzi na prośbę strony organ wskazał, że wnioskodawca ma możliwość złożenia w BP ARiMR w O. wniosku o umorzenie należności, który powinien zawierać informacje wskazane w § 8 pkt 1 ww. rozporządzenia RM oraz, że strona winna wykazać nowe okoliczności faktyczne mające wpływ na wynik sprawy. Po rozpoznaniu zażalenia, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, że strona podniosła argumenty tożsame z argumentami podniesionymi w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. Podkreślił, że w obu powołanych pismach skarżący wskazał na zły stan zdrowia, który uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy zarobkowej, brak środków finansowych na pokrycie zadłużenia wobec ARiMR oraz ponoszenie wydatków związanych z kupnem artykułów pierwszej potrzeby, a także brak wsparcia ze strony rodziny. W ocenie organu strona wniosła o ponowne wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie rozstrzygniętej uprzednio ostateczną decyzją Prezesa ARiMR z [...] października 2012 r. Ponadto Minister stwierdził, że wniosek o umorzenie należności zawierał wszystkie wymagane elementy, a zatem nie było potrzeby stosowania treści art. 64 § 2 k.p.a. J.G. w skardze na powyższe postanowienie wniósł o jego uchylenie i umorzenie należności bądź przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pełnomocnik skarżącego pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 grudnia 2013 r. W odpowiedzi na skargę, żądając jej oddalenia podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie postanowień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p,.p.s.a.) uznał, że zaskarżone postanowienia są prawidłowe. Sąd I instancji podkreślił, że stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd I instancji zauważył, że w literaturze wskazuje się, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m. in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy). Ponadto z orzecznictwa sądów wynika, że w razie wydania decyzji dotyczącej tej sprawy, tj. toczącej się w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami, rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata) i dotyczącą tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy organ administracji publicznej stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). WSA uznał, że okoliczności wskazywane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] lipca 2013 r. były tożsame z okolicznościami podnoszonymi w piśmie z dnia [...] maja 2012 r. inicjującym postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] października 2012 r., która ustanawia w przedmiotowej sprawie stan rzeczy osądzonej. Sąd I instancji podkreślił również, że w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] września 2013 r. skarżący nie wskazał żadnych nowych okoliczności faktycznych, które mogłyby stanowić podstawę umorzenia należności. Sama teza, że skarżący okoliczności takie podawał, jednakże nie były one szczególnie doniosłe, Sąd I instancji uznał za gołosłowne, bowiem nie znajdują one potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Ponadto WSA wskazał, że brak jest podstaw, aby za skarżącym przyjąć, iż organ I instancji winien był wezwać go do uzupełnienia wniosku z dnia [...] lipca 2013 r., co mogłoby prowadzić do wskazania przez niego okoliczności uzasadniających ponowne wszczęcie postępowania w sprawie umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto WSA zaznaczył, że brak było również przesłanek do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych pisma z dnia [...] lipca 2013 r. bowiem spełniał on wymagania określone w art. 63 § 2 k.p.a., a także zawierał informację o aktualnej sytuacji majątkowej dłużnika oraz podawał przyczyny ubiegania się o umorzenie należności. Sąd I instancji odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze w zakresie uniemożliwienia ustnego uzupełnienia wniosku "poprzez doprecyzowanie o jaką zmianę okoliczności faktycznych chodziło", wskazał, że skarżący mając taką świadomość mógł to uczynić na piśmie przy okazji składanego zażalenia. Ponadto skarżący w podaniu z dnia [..] maja 2012 r. prawidłowo wskazał na istotne okoliczności, a także dołączył kilkadziesiąt dokumentów. WSA stwierdził, że w konsekwencji należało przyjąć, iż nie naruszono ani treści art. 7, ani 10 k.p.a. Organy obu instancji prawidłowo też w niniejszej sprawie stosowały dyrektywę pisemności, a art. 14 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach nie ma zastosowania. Wskazał, że złożenie wyjaśnień do protokołu jest wyrazem hołdowania zasadzie pisemności; nie może być utożsamiane z ustnym załatwieniem spraw w rozumieniu art. 14 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji nie naruszono też treści art. 77 § 1 i 80 k.p.a. bowiem organy obu instancji dokonały wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, który znajdował się w aktach. J.G. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 14 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i całościowego rozpatrzenia dowodów w niniejszej sprawie z powodu uniemożliwienia skarżącemu ustnego złożenia szczegółowych wyjaśnień i co za tym idzie uznanie, że stan faktyczny nie uległ zmianie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa Rozwoju i Wsi wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie wykładni przepisu odmiennej, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a te zostały sformułowane w skardze kasacyjnej, przede wszystkim należy wskazać, iż stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuty te mogą zostać uwzględnione jedynie wtedy, gdy uchybienie sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Należy zauważyć, że sposób zredagowania zarzutów w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zawiera pewne wady konstrukcyjne. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to Sąd nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zatem podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. należało powołać również stosowny przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne. Na gruncie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Pełnym Składzie z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 (publ. http:// orzeczenia. nsa.gov.pl) należy uznać, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. z naruszeniem stosowanych przez ten sąd przepisów p.p.s.a. nie dyskwalifikuje samej skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznego jej zarzutów. Wobec treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zaznaczyć należy, że przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej były postanowienia wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Podstawę prawną wydania postanowień stanowił przepis art. 61a §1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jako inną przyczynę uzasadniającą brak możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego organ wskazał sytuację, w której żądanie wnioskodawcy dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną. Organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzając, że objęta wnioskiem kwestia umorzenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną Prezesa ARiMR z dnia [...] października 2012 r. o odmowie umorzenia, a w obecnie złożonym wniosku strona nie podniosła żadnych nowych okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na rozpatrzenie wniosku. Stanowisko organu I instancji zostało zaakceptowane przez organ II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę uznając za prawidłowe rozstrzygnięcia organów administracji. Należy zauważyć, że wobec ustalenia, iż wniosek skarżącego w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nienależnie pobranych płatności ONW był już rozstrzygnięty decyzją ostateczną, organy administracji zobowiązane były w pierwszej kolejności ustalić czy obecnie złożony wniosek dotyczący tego samego zadłużenia zawiera okoliczności nowe w stosunku do poprzednio złożonego wniosku, co uzasadniałoby wszczęcie kolejnego postępowania w przedmiocie umorzenia tego zadłużenia, czy też nowych okoliczności nie zawiera, co uzasadniałoby odmowę wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że działanie organu na tym etapie musiało być ograniczone do oceny wniosku pod względem formalnym, w tym do ustalenia, czy okoliczności podniesione w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [,,,,] października 2012 r. są tożsame ze wskazanymi w obecnie złożonym wniosku. Wobec takiego ustalenia organ zobowiązany był odmówić wszczęcia postępowania i nie był już zobowiązany ani uprawniony do merytorycznego rozpoznania wniosku, w tym do prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego. Nie mogą odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wskazanych w niej przepisów k.p.a. Strona wnosząca o umorzenie zadłużenia powołała się na okoliczności, które jej zdaniem takie umorzenie uzasadniają. W rozpoznanej sprawie były to okoliczności tożsame z tymi, które wskazywała w poprzednim postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, a nowych okoliczności nie podniosła. Nie podniosła ich również w zażaleniu na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ani w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nowe okoliczności nie zostały też wskazane w skardze kasacyjnej. Zarzucając organom administracji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.), niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) i podjęcie rozstrzygnięcia nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), skarżący nie wskazał jakie to dowody nie zostały rozpatrzone i jaki istotny wpływ to "nierozpatrzenie" miało na wynik sprawy, co zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyni zarzut naruszenia ww. przepisów nieskutecznym. Prawidłowo też Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów administracji, iż w rozpoznanej sprawie art. 14 § 2 k.p.a. nie miał zastosowania. Brak było podstaw do rozpoznania wniosku strony o przyjęcie przez pracownika ARiMR zeznań do protokołu "pod kontem wymagań podstaw jakie muszą być spełnione aby wniosek o umorzenie należności odpowiadał kompleksowo wszystkim wymogom formalnym i aby bez zbędnej zwłoki została rozpatrzona (..) sprawa o umorzenie należności" w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przede wszystkim jednak wyjaśnić należy, że stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Tak więc nie mogą być skuteczne zarzuty naruszenia tych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które w rozpoznanej sprawie nie miały zastosowania. Z wyżej przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku ustanowionego w ramach prawa pomocy pełnomocnika, o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że orzekanie o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.