V SA/Wa 2652/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędziowie: WSA Tomasz Zawiślak WSA Andrzej Kania Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji. w P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków unijnych oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez F. w P. jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Województwa P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014r., określającą kwotę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( DZ. U. z 2013r. poz. 885 ze zm. ) w wysokości 21.659,40 zł z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Na podstawie umowy nr [...] o dofinansowanie projektu pt. [...] ( osób niepełnosprawnych) zawartej w dniu [...] sierpnia 2013 r. z Województwem P. - Wojewódzkim Urzędem Pracy w R. ("Instytucją Pośredniczącą), Fundacja Rozwoju Nauki i Przedsiębiorczości w [...]. ( dalej "Fundacja", "beneficjent", "skarżąca") miała realizować projekt o wartości dofinansowania 755 168,49 zł w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2014r. Głównym celem projektu było zwiększenie aktywności społecznej i zawodowej 60 osób (w tym 33 kobiet) niepełnosprawnych, zamieszkałych na ternie gmin B. , D. lub F. poprzez uzyskanie kwalifikacji zawodowych i zdobycie doświadczenia zawodowego w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r. W ramach projektu zaplanowano realizację następujących zadań: 1) poradnictwo psychologiczno-psychospołeczne; 2) kursy i szkolenia zawodowe; 3) staże zawodowe. W trzecim miesiącu realizacji projektu tj. w dniu 20 listopada 2013 r. Fundacja poinformowała Instytucję Pośredniczącą o trudnościach w realizacji projektu związanych z rekrutacją uczestników projektu i rozważaniem możliwości rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu w drodze porozumienia stron, przy jednoczesnym uznaniu wydatków poniesionych na dzień rozwiązania umowy o dofinansowanie za kwalifikowalne. Jednocześnie wskazała działania podjęte w ramach projektu mające na celu zrekrutowanie uczestników projektu, w tym: 1) dystrybucję ulotek oraz plakatów informacyjno-promocyjnych w ilości odpowiednio 500 i 100 sztuk na obszarze realizacji projektu, a także dodrukowanie i dystrybucję kolejnych 1 000 ulotek w związku ze słabym zainteresowaniem ze strony potencjalnych beneficjentów ostatecznych, 2) spotkania z przedstawicielami instytucji pomocy społecznej, Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności, Powiatowego Urzędu Pracy oraz wójtami i sekretarzami gmin, na obszarze których realizowany był projekt, 3) spotkania z proboszczami lokalnych parafii rzymskokatolickich. W dniu 29 listopada 2013 r. Instytucja Pośrednicząca skierowała do Fundacji pismo, w którym zapytała, czy beneficjent decyduje się na wszczęcie procedury związanej z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie, czy też zobowiązuje się do dalszej realizacji projektu. W przypadku dalszej realizacji projektu organ I instancji poprosił o przedstawienie działań naprawczych mających na celu zminimalizowanie problemów powstałych na etapie rekrutacji uczestników projektu. W odpowiedzi na ww. pismo, w dniu 9 grudnia 2013 r. Fundacja poinformowała, że nie zamierza jeszcze rozwiązywać umowy o dofinansowanie projektu, wskazując jednocześnie, że "kwestię działań naprawczych mających na celu zminimalizowanie problemów powstałych na etapie rekrutacji częściowo przedstawiono już w piśmie z dnia 20 listopada 2013 r., w którym to beneficjent wymienia szereg tego typu czynności, jakie zostały wdrożone w trybie natychmiastowym, w chwili zdania sobie sprawy, że tempo pozyskiwania potencjalnych uczestników projektu jest niewystarczające. Fundacja poinformowała Instytucję Pośredniczącą, że podjęto zintensyfikowane działania naprawcze. Niemniej jednak, pismem z dnia 17 grudnia 2013 r., w związku z utrzymującym się problemem związanym z rekrutacją uczestników projektu Fundacja oświadczyła, że chce rozwiązać umowę o dofinansowanie projektu nr [...] za porozumieniem stron na podstawie § 28 umowy. Jednocześnie zawnioskowała o uznanie wszelkich wydatków poniesionych w ramach realizacji projektu do dnia rozwiązania umowy o dofinansowanie za kwalifikowalne, z uwagi na fakt, iż jej zdaniem powstała sytuacja była niezależna od beneficjenta i nie wynikała z jego zaniedbania. W dniu 7 stycznia 2014 r. nastąpiło rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu za porozumieniem stron na podstawie § 28 przedmiotowej umowy. Instytucja Pośrednicząca przekazała Fundacji na realizację projektu w ramach pierwszej transzy dofinansowania środki w kwocie 60 000,00 zł. W dniu 16 grudnia 2013 r. Fundacja złożyła wniosek beneficjenta o płatność nr [...] obejmujący wydatki za okres od 1 września do 30 listopada 2013 r., w którym rozliczyła środki w kwocie 21 659,40 zł, natomiast w dniu 23 grudnia 2013 r. dokonała zwrotu niewykorzystanych środków w kwocie 38 340,60zł. Wydatki wykazane w przedmiotowym wniosku o płatność stanowiły: 1) Koszty zarządzania w kwocie 20 055,00 zł, w tym: - wynagrodzenie kierownika projektu za miesiąc wrzesień 2013 r. w kwocie 3800,00 zł; - wynagrodzenie kierownika projektu za październik 2013 r. w kwocie 3800,00zł; - wynagrodzenie asystenta kierownika za wrzesień 2013 r. w kwocie 3400,00zł; - wynagrodzenie asystenta kierownika za październik 2013 r. w kwocie 3400,00 zł; - wynagrodzenie asystenta kierownika za listopad 2013 r. w kwocie 3400,00zł; - opłaty bankowe w kwocie 5,00 zł; - projekt graficzny materiałów promocyjnych w kwocie 1 000,00 zł; - projekt podstrony internetowej projektu w kwocie 1 000,00 zł; - administrowanie podstroną internetową projektu w kwocie 250,00 zł; 2) Koszty pośrednie rozliczone ryczałtem 8% w kwocie 1 604,40 zł (20 055,00 x8%). W wyniku weryfikacji wniosku o płatność Instytucja Pośrednicząca uznała, że przedstawione we wniosku wydatki nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne i pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. poinformowała Fundację o konieczności ich zwrotu. Ponownie pismem z dnia 3 lutego 2014 r. organ I instancji wezwał Fundację do zwrotu kwoty 21 659,40 zł. W związku z niedokonaniem przedmiotowego zwrotu Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. w dniu 11 marca 2014 r. wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. Fundacja zobowiązana została do zwrotu środków w kwocie 21 659,40 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu środków. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z rozwiązaniem umowy o dofinansowanie projektu pt. "[...]" i niezrealizowaniem celu projektu uznano za niekwalifikowalne wydatki dotyczące kosztów zarządzania oraz związane z nimi koszty pośrednie w ramach środków przekazanych beneficjentowi na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] . Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji Fundacja w dniu 28 kwietnia 2014r. wniosła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju odwołanie, w którym zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 75 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z zeznań świadków; 2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu; 3) naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa z zw. z art. 8 i art. 11 kpa poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 4) naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie uprawnionym do wydania decyzji w pierwszej instancji był Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. (na podstawie domniemanego upoważnienia), a nie Zarząd Województwa [...]. , zaś wydanie decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. nastąpiło z naruszeniem przepisów o jego właściwości; 5) naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ufp w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez rozstrzygnięcie, że Odwołujący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo, że Odwołujący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki; 6) naruszenie art. 65 kodeksu cywilnego poprzez błędną wykładnię § 27 oraz § 29 umowy o dofinansowanie projektu, które nie przewidują możliwości zwrotu środków w razie nie dojścia projektu do skutku z przyczyn nie leżących po stronie Beneficjenta. W oparciu o powyższe odwołująca wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie decyzji przez organ niewłaściwy. Po rozP. odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] lipca 2014r. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 207 ust 12 w zw. z art. 207 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych ( Dz. U. 2013 r. poz. 885 ze zm. ) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska Minister zaznaczył, że zgodnie z § 28 umowy o dofinansowanie projektu, umowa może zostać rozwiązana na wniosek każdej ze stron w przypadku wystąpienia okoliczności, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie postanowień zawartych w umowie. W takim przypadku, zgodnie z § 29 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent ma prawo do wydatkowania wyłącznie tej części otrzymanych transz dofinansowania, które odpowiadają prawidłowo zrealizowanej części projektu, przy czym podkreślono , że projekt należy rozumieć jako prawidłowo zrealizowany, jeżeli zostały osiągnięte założenia zgodnie z regułą proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej Wytyczne), o czym świadczy treść przypisu w zawartej umowie. W związku z powyższym, w przypadku nieosiągnięcia celu projektu wysokość wydatków kwalifikowalnych może zostać proporcjonalnie zmniejszona. Wysokość zmniejszenia dofinansowania odpowiada procentowi, w jakim cele projektu nie zostały zrealizowane Zastosowanie reguły proporcjonalności ma miejsce pod warunkiem, że niespełnienie założeń projektu wynika z przyczyn leżących po stronie beneficjenta. Podczas ustalania procentu nieosiągnięcia założeń merytorycznych projektu instytucja będąca stroną umowy o dofinansowanie projektu bierze pod uwagę m.in.: stopień winy lub niedochowania należytej staranności przez beneficjenta skutkujące nieosiągnięciem ww. założeń, okoliczności zewnętrzne mające na to wpływ, z tego względu, że reguła proporcjonalności nie ma zastosowania w przypadku wystąpienia siły wyższej. Mając na uwadze powyższe Minister wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy i czego nie kwestionuje sama odwołująca, założony w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie cel projektu, jakim było. "zwiększenie aktywności społecznej i zawodowej 60 osób (w tym 33 kobiet) niepełnosprawnych, zamieszkałych na ternie gmin B. , D. lub F. poprzez uzyskanie kwalifikacji zawodowych i zdobycie doświadczenia zawodowego w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r." nie został osiągnięty w żadnym stopniu. Założenia, dobrowolnie wpisane przez Fundację do wniosku aplikującego o dofinansowanie - podlegały weryfikacji przez Komisję Oceny Projektów i otrzymały ocenę, która zadecydowała o tym, że to właśnie projekt Fundacji Rozwoju Nauki i Przedsiębiorczości w P. , a nie innych projektodawców, którzy złożyli wnioski w tym samym konkursie - uzyskał dofinansowanie ze środków publicznych. Poniesione w ramach projektu wydatki - finansowane w całości ze środków publicznych - ograniczyły się do wypłaty wynagrodzeń osobom zaangażowanym do realizacji projektu (90%) oraz zadaniom związanym z promocją i rekrutacją (10%). Co więcej, w toku 4-miesięcznej realizacji projektu, do udziału w projekcie pozyskano 4 uczestników (1 deklaracja uczestnictwa z dnia 13 listopada 2013 r., natomiast 3 pozostałe z dnia 16 grudnia 2013 r.) z planowanych 60 uczestników. Nie zrealizowano również ani jednej godziny poradnictwa psychologiczno- psychospołecznego, szkoleń, staży zawodowych, które były istotą projektu i na co Fundacja otrzymała dofinansowanie. Beneficjent natomiast nie zrealizował żadnego z planowanych produktów, nie osiągnął żadnego z planowanych rezultatów i tym samym nie zrealizował celu projektu, jakim było zwiększenie aktywności społecznej i zawodowej 60 osób niepełnosprawnych, poprzez uzyskanie kwalifikacji zawodowych i zdobycie doświadczenia zawodowego. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że beneficjent zobowiązał się do realizowania projektu zgodnie z założeniami, jakie określił we wniosku o dofinansowanie projektu, w tym do osiągnięcia zaplanowanych celów. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż ponosi on tym samym pełną odpowiedzialność za ich niezrealizowanie. W ocenie Ministra możliwość rozwiązania umowy na podstawie § 28 umowy o dofinansowanie projektu nie daje automatycznej decyzji o kwalifikowaniu wszystkich wydatków, które beneficjent poniósł do czasu rozwiązania umowy. Wskazano, że zgodnie z § 29 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, Fundacja miała prawo do wydatkowania wyłącznie tej części środków, które dotyczyły prawidłowo zrealizowanej części projektu, tj. rozliczonej zgodnie z regułą proporcjonalności. Ponieważ Fundacja nie osiągnęła żadnego wskaźnika produktu ani rezultatu, w żadnym stopniu nie został osiągnięty cel projektu, zatem nie jest możliwe uznanie żadnego wydatku poniesionego na koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie za kwalifikowalne. Tym samym, jak wskazano naruszenie procedur, o którym mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 dotyczy naruszenia § 29 ust. 2 umowy o dofinansowanie w związku z rozdziałem 3.1.5 Wytycznych, do których stosowania Odwołujący zobowiązał się w § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie. Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia wskazanych w odwołaniu przepisów procedury administracyjnej organ odwoławczy uznał je za niezasadne gdyż jak podkreślił decyzja organu I instancji, została sporządzona zgodnie z art. 107 kpa Co do naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie uprawnionym do wydania decyzji w pierwszej instancji był Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. , Minister nie zgadzając się z odwołującym podkreślił, że na podstawie Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr [...] zadania Instytucji Pośredniczącej w Województwie [...]. zostały powierzone Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w [...]. . Natomiast, na podstawie Uchwały nr 270/6560/13 Zarządu Województwa P. z dnia 17 września 2013 r. Zarząd Województwa [...]. upoważnił [...]. , Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. do podejmowania wszelkich czynności związanych z pełnieniem przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. roli instytucji Pośredniczącej, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przez beneficjentów na podstawie przepisów ufp. W dniu 21 sierpnia 2014r. (data nadania) Fundacja Rozwoju Nauki i Przedsiębiorczości w [...]. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję z [...] lipca 2014r. zarzucając jej: - naruszenie prawa procesowego tj. art. 6 k.p.a. (zasada praworządności) poprzez jego niezastosowanie i stosowanie jako podstawę prawną wydanej decyzji administracyjnej wytycznych i zaleceń, które nie są przepisami powszechnie obowiązującego prawa i nie mają mocy wiążącej, - naruszenie prawa procesowego tj. art. 75 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącego, - naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez nie dokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, - naruszenie prawa procesowego przez organ I instancji tj. art. 27 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przy czym naruszenie tych przepisów polegało na uznaniu, że w rozpoznawanej sprawie uprawnionym do wydania decyzji w pierwszej instancji był Dyrektor WUP (na podstawie domniemanego upoważnienia), a nie Zarząd Województwa [...]. , a wydanie decyzji przez Dyrektora WUP nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości, a które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez organ II instancji, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w zw. z art. 27 ust. 1 pkt 6a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez rozstrzygnięcie, że skarżący zobowiązany jest do zwrotu środków publicznych, pomimo że skarżący nie dopuścił się naruszenia żadnych przepisów powszechnie obowiązujących ani też nie naruszył "Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" oraz "Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 65 kodeksu cywilnego, poprzez błędną wykładnię umowy o dofinansowanie projektu, tj. § 27 oraz § 29 umowy, które nie przewidują możliwości zwrotu środków w razie nie dojścia projektu do skutku z przyczyn leżących poza Beneficjentem. W oparciu o powyższe Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W obszernych motywach skargi powołano argumenty zasadniczo zbieżne z przedstawionymi uprzednio w odwołaniu. m.in. to, iż zdaniem skarżącego wydatki jakie zostały poniesione na doprowadzenie do realizacji projektu są w pełni kwalifikowalne oraz dotyczą realizacji projektu. Podkreślono, że prace zostały wykonane i rozliczone w ramach projektu, a działania były rzetelne, kompleksowe i profesjonalne. Skarżąca wskazała, że w toku realizacji projektu spotkała się z mniejszym zainteresowaniem grupy docelowej aniżeli na etapie przeprowadzania Jako powód powyższego wskazano na fakt, iż na obszarze objętym działaniem funkcjonował już inny projektodawca, który obiecywał wsparcie dla osób zagrożonych wykluczeniem społecznym lecz w efekcie niezidentyfikowanych trudności nie zrealizował swoich zapowiedzi. Tym samym zaistniał czynnik, który obniżył nie tylko poziom motywacji potencjalnych uczestników projektu ale również zaufania do podmiotów prowadzących tego typu projekty. Ponadto, zdaniem skarżącej nie można uznać materiałów informacyjno – promocyjnych za nieefektywne jedynie w oparciu o fakt , że projektodawca nie zdołał zrekrutować wymaganej liczby uczestników. Również słabe wyniki rekrutacji nie stanowią, jak wskazano odzwierciedlenia działań projektodawcy, a poziomu chęci grupy docelowej do udziału w realizowanym wsparciu. Zdaniem skarżącej nie zaszła przesłanka z art. 207 ust 1 pkt 2 ufp bowiem nie naruszono żadnych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków. Skarżąca podkreśliła, iż na żadnym etapie prowadzonego postępowania organy obu instancji nie podniosły, iż zakwestionowane czynności zostały faktycznie wykonane. Ponadto skarżąca zarzuciła, iż organ mimo wniosku strony nie przeprowadził postępowania dowodowego na okoliczność, że Fundacja nie ponosiła winy w nieosiągnięciu założeń merytorycznych projektu. Podtrzymano też uprzednio wyrażone stanowisko co do zarzutu wydania decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów o właściwości, co uzasadnia, zdaniem skarżącej stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 j.t.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy orzekające i stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela zarzutów podniesionych w skardze w zakresie uznania, w pierwszej kolejności, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jak też niezasadne jest stanowisko skarżącej co do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do wyjaśnienia motywów podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności odnieść należy się do najdalej idącego zarzutu tj. zarzutu, iż skarżona decyzja dotknięta została wadą nieważności, bowiem utrzymuje w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji wydane z naruszeniem przepisów o właściwości , o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. Naruszenie przepisów art. 27 ust 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. art. 156§ 1 pkt 2 k.pa polegało w ocenie skarżącej na przyjęciu, że organem upoważnionym w I instancji do wydawania indywidualnych decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów i zadań, o której mowa w przepisach ufp nie jest Zarząd Województwa, a Dyrektor WUP. Zarzut skarżącej wydania decyzji przez organ niewłaściwy nie podlega, zdaniem Sądu uwzględnieniu. Podpisanie decyzji przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w R. znajdowało swe prawne umocowanie w uchwale Zarządu Województwa [...]. nr 270/6560/12 z 17 września 2013r., na mocy której Dyrektor WUP został upoważniony do wydawania w imieniu Zarządu Województwa decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów ufp. Zasadnie zatem organ wyjaśnił, że na podstawie Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Nr KL/PK/2007/1 zadania Instytucji Pośredniczącej w Województwie [...] zostały powierzone Wojewódzkiemu Urzędowi Pracy w [...]. . Natomiast, powołana wyżej uchwała upoważniła [...]. , Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...]. do podejmowania wszelkich czynności związanych z pełnieniem przez Wojewódzki Urząd Pracy w [...]. roli instytucji Pośredniczącej, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przez beneficjentów na podstawie przepisów ufp. Stąd twierdzenia skarżącej, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości przez osobę nie mającą upoważnienia do jej wydania są bezpodstawne. Przechodząc do dalszej części zarzutów Sąd wskazuje, że istota sprawy sprowadza się do zbadania następujących kwestii. Po pierwsze prawidłowości postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie (zarzut niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy – art. 7, 75, 77, 80 oraz 107 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. ), a po drugie, oceny zastosowanej przez organ wykładni zapisów procedur obowiązujących przy realizacji przedmiotowego projektu tj. odpowiedzi na pytanie czy prawidłowo organ uznał niekwalifikowalność poniesionych przez Fundację wydatków w kwocie określonej zaskarżoną decyzją. W ocenie skarżącej, która nie negując okoliczności, iż nie osiągnęła żadnego z wyznaczonych celów projektu, nie mniej jednak podjęła szereg działań, które zmierzały do osiągnięcia tych celów, a także zrealizowała wstępną część projektu, obejmującą kampanię promocyjną oraz przygotowanie projektu, co w jej ocenie daje podstawę by uznać wydatki poniesione na wynagrodzenie personelu projektu oraz pozostałe za kwalifikowalne. Zdaniem Sądu w obu kluczowych zagadnieniach sprawy rację należało przyznać Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju oceniającemu sprawę. W ocenie Sądu organy administracyjne podjęły wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Sąd nie dopatrzył się tutaj naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. naruszenia treści art. 7, 75, 77, 80 oraz art.10 §1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ administracyjny zebrał bowiem i rozpatrzył cały materiał dowodowy, przeprowadzając konieczne czynności wyjaśniające ustosunkowując się przy tym do dokonanych na ich skutek ustaleń. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, zdaniem Sądu obejmował całokształt badanej sprawy. Pamiętać tutaj należy, iż strona skarżąca nie kwestionuje faktu zawarcia umowy z dnia [...] sierpnia 2013r. w powoływanej przez organ treści. Niesporna jest również wysokość udzielonej dotacji oraz wniosek o płatność z 16 grudnia 2013r. obejmujący wydatki za okres od 1 września do 30 listopada 2013 r., w którym Fundacja rozliczyła środki w kwocie 21 659,40 zł, stanowiące koszty zarządzania: w tym wynagrodzenia kierownika projektu za okres wrzesień- październik 2013r., asystenta kierownika projektu za okres wrzesień- listopad 2013r.,opłaty bankowe, projekt graficzny materiałów promocyjnych, projekt podstrony internetowej projektu, administrowanie podstroną internetową projektu w kwocie oraz koszty pośrednie rozliczone ryczałtem 8% w kwocie 1 604,40 zł. Skarżąca nie zgadza się natomiast z wnioskami organu oraz konsekwencjami jakie z tego tytułu wyprowadziły organy administracyjne orzekające w sprawie. Organ odwoławczy oceniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dokonał własnej oceny i potwierdził prawidłowość dotychczasowego postępowania. Nadto wskazać tutaj należy, iż w toku postępowania doręczano stronie wszystkie wydawane w sprawie pisma organu. Organy obu instancji orzekające w sprawie dokładnie wyjaśniły swoje motywy odnosząc się do przedstawionych przez stronę dokumentów, stanowiących materiał dowodowy oraz zgłoszonych żądań. Wydana w ten sposób decyzja administracyjna spełnia wymogi określone w art. 107 k.p.a. W ocenie Sądu analiza akt oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wskazuje zatem dowolności w ustaleniach faktycznych, niekorzystnej, pozbawionej logiki rozumowania interpretacji zebranego w sprawie materiału dowodowego czy też wybiórczego traktowania zgromadzonego materiału dowodowego. W zakresie oceny ustaleń faktycznych wskazać także należy, iż poza sporem pozostaje wysokość przypadającej do zwrotu kwoty. Strona skarżąca kwestionuje natomiast ustalenia organu co do zasady. Wskazuje, że poczynione przez nią starania pozyskania uczestników chętnych do wzięcia udziału w projekcie uzasadniają uznanie wydatków dokonanych w tym zakresie za kwalifikowalne, jak również podnosi, iż niezrealizowanie projektu wynikło z okoliczności od niej niezależnych. Kierując się powyższym w świetle dokonanych ustaleń, w ocenie Sądu stan faktyczny ustalony został w sposób prawidłowy. Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego polegającego na bezpodstawnym, w ocenie Fundacji uznaniu kwoty poniesionych wydatków na realizację projektu z pierwszej transzy środków za okres od jego rozpoczęcia do rozwiązania umowy jako niekwalifikowalnych i podlegających zwrotowi wskazać należy, że celem projektu o dofinansowanie którego skarżąca zawarła w dniu [...] sierpnia 2013 r. z Województwem [...]. umowę z było zwiększenie aktywności społecznej i zawodowej 60 osób niepełnosprawnych zamieszkałych na terenie gmin [...]. , D. lub F. poprzez uzyskanie kwalifikacji zawodowych i zdobycie doświadczenia zawodowego. Realizacja projektu miała nastąpić w okresie od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r. Na podstawie § 3 ust. 4 zawartej umowy o dofinansowanie, Fundacja zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z zapisem § 28 umowy o dofinansowanie projektu, umowa mogła zostać rozwiązana na wniosek każdej ze stron w przypadku wystąpienia okoliczności, które uniemożliwiają dalsze wykonywanie jej postanowień. Natomiast w myśl § 29 ust. 2 umowy w takiej sytuacji skarżąca miała prawo do wydatkowania jedynie tej części otrzymanej transzy, która odpowiadała prawidłowo zrealizowanej części projektu. Zgodnie zaś z zapisem umowy projekt należy rozumieć jako prawidłowo zrealizowany, jeżeli zostały osiągnięte założenia zgodne z regułą proporcjonalności, o której mowa w Wytycznych w zakresie kwalifikowalności w ramach PO KL. Reguła ta określona została w Podrozdziale 3.1.5. Wytycznych i zakłada, iż wydatki poniesione przez Beneficjenta są oceniane w perspektywie osiągniętych założeń i celów projektu wskazanych we wniosku o dofinansowanie. W sytuacji, gdy beneficjent nie osiąga celów projektu w określonym stopniu, w takim samym stopniu zmniejszeniu ulegają wydatki, które powinny zostać na ten cel poniesione. Wobec tego, nie ulega kwestii, że skoro Fundacja otrzymała w ramach pierwszej transzy środków określoną sumę pieniężną, a nie zrealizowała żadnego z przyjętych założeń projektu w najmniejszym nawet stopniu, to całość wskazanej sumy podlega zwrotowi. Zasadzie tej jak słusznie przyjęto podlegają również koszty zarządzania projektem i koszty pośrednie. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że środki unijne w całości przeznaczone zostaną na wynagrodzenie dla personelu projektu za zarządzanie projektem, który nie przyniósł żadnych zakładanych efektów. Reguła ta dotyczy sytuacji gdy nieosiągnięcie założeń merytorycznych wynikło z przyczyn leżących po stronie Beneficjenta. Nie obowiązuje zaś w wypadku zaistnienia siły wyższej. Skarżąca nie kwestionując faktu, że nie doszło do realizacji celu podkreśla jednak, że podjęła szereg działań, które zmierzały do osiągnięcia tych celów, a także, że zrealizowała wstępną część projektu obejmującą kampanię promocyjną oraz przygotowanie projektu. Należy zgodzić się w tym miejscu z organem odwoławczym, że działania podjęte przez Fundację stanowiły wyłącznie próbę realizacji projektu, nie jego właściwe wykonanie i w efekcie nie doprowadziły do osiągnięcia żadnego z celów przewidzianych we wniosku o dofinansowanie. W sytuacji, gdy rezultat projektu nie jest osiągnięty w żadnym stopniu, nie można przyznać beneficjentowi środków tylko dlatego, że czyni nieskuteczne próby zrealizowania założonych celów. Skarżąca, mając pełną świadomość swojego statusu i kondycji finansowej zgłosiła gotowość wykonania sformułowanego przez siebie projektu, sama również określiła jego założenia, w tym również konkretną liczbę uczestników projektu. Tym samym konsekwencją takiego działania jest okoliczność, że wyłącznie ona ponosi pełne ryzyko za zrealizowanie lub niezrealizowanie projektu. Niezasadny jest też argument skarżącej, powołującej się na okoliczność niezawinionego, niezależnego od niej braku możliwości realizacji projektu. Sąd w całości podziela stanowisko organu II instancji , że niemożność wykonania przyjętych założeń wynikła z braku staranności skarżącej wykazanej na etapie wstępnej analizy rynku przeprowadzonej przed złożeniem wniosku o dofinansowanie, niewystarczającego zbadania zainteresowania przyszłym projektem ze strony społeczności lokalnej i w konsekwencji przyjęcie zawyżonych założeń, które okazały się niewykonalne, o czym może świadczyć znaczna rozbieżność pomiędzy założoną liczbą uczestników projektu (60 osób), a liczbą osób, która wyraziła wolę wzięcia w nim udziału (4 osoby). Nie do uwzględnienia jest również argument, że niepowodzenie w realizacji projektu, spowodowane zostało działaniem podmiotu trzeciego. Okoliczność taka nie może zostać potraktowana jako siła wyższa, i nie wpływa na zmianę oceny działania Skarżącej, która jak słusznie wskazano na skutek nieprawidłowej analizy sytuacji rynkowej i potrzeb społecznych przyjęła zbyt wygórowane założenia, którym jak się o w rezultacie okazało nie była w stanie sprostać. Organ II instancji nigdy nie stwierdził istnienia przyczyn niezawinionych od Skarżącej, które doprowadzić miały do uniemożliwienia wykonania projektu, zatem zarzut naruszenia art. 65 k.c. jest nieuzasadniony. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż Wytyczne nie mogą stanowić podstawy decyzji wydanej przez organ odwoławczy, gdyż nie stanowią aktu prawa powszechnie obowiązującego wskazać należy, że decyzja w przedmiocie zwrotu środków jest wydawana w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika bezpośrednio z treści art. 67 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 9. Zgodnie z przywołanym w pkt 2 przepisem - art 184 ust. 1- wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1u.f.p. należy rozumieć procedury określone nie tylko w powszechnie obowiązującym prawie publicznym ale i umowie Niezasadne jest więc stanowisko skarżącej, iż nie naruszyła ona żadnych procedur, a zatem nie można nałożyć na nią obowiązku zwrotu przyznanych środków. Organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że dokonała ona wydatków w sposób sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie Wytycznymi, a także regulacją § 29 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu, co stanowiło podstawę do wydania decyzji o uznaniu wszystkich środków przekazanych Skarżącej za niekwalifikowalne i w konsekwencji do nałożenia obowiązku ich zwrotu. Wytyczne stanowią dokument programowy zawierający procedury obowiązujące przy realizacji projektów w ramach PO KL. Upoważnienie dla ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, której przepisy uprawniają i jednocześnie obligują ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego do określenia kryteriów kwalifikowalności wydatków. Wytyczne są skierowane do wszystkich podmiotów uczestniczących w realizacji projektów PO KL, zaś Fundacja zobowiązała się do ich stosowania wraz z podpisaniem umowy o dofinansowanie. Zgodnie z Wytycznymi (Rozdział 3 — Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, Podrozdział 1 — Podstawowe zasady kwalifikowania wydatków), wydatki są kwalifikowalne, m.in. jeżeli są niezbędne dla realizacji projektu, a więc mają bezpośredni związek z celami projektu, a także gdy są racjonalne i efektywne. Z powyższego wynika, że nieefektywność w zakresie realizacji projektu pociąga za sobą niekwalifikowalność wydatków. Naruszenie przez skarżącą zarówno Wytycznych, jak i postanowień umowy stanowi złamanie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 ufp i uzasadnia wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie środków. W ocenie Sądu organ II instancji, w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, należycie ustalił okoliczności sprawy i wydał rozstrzygnięcie, które uzasadnione w sposób wyczerpujący znalazło umocowanie w wyżej wskazanych przepisach prawa. W tej sytuacji skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.