VI SA/Wa 2760/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w B. na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że odwołanie przedsiębiorcy P. Sp.j. z siedzibą w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., od pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. (sygn. [...]), w przedmiocie braku możliwości przekazania protokołów zniszczenia próbek paliw oraz możliwości nieodpłatnego pobierania próbek do badań, jest niedopuszczalne. Jako podstawę prawną postanowienia powołano art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.). Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. P. Spółka jawna w [...] (dalej też: strona, skarżąca) zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej o wydanie zaświadczenia, udzielenie szeregu informacji określonych jako informacje publiczne, a także o zapłatę równowartości próbek pobranych do kontroli przez Inspekcję Handlową. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej w [...] odnosząc się do pisma strony z [...] kwietnia 2013 r. udzielił szeregu wyjaśnień dotyczących m.in. przechowywania akt oraz ustawy o systemie, monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Pismem z [...] maja 2013 r. strona złożyła wniosek o uzupełnienie informacji publicznej oraz wydanie decyzji (stanowiącym odpowiedź na pismo z [...] maja 2013 r.). Pismem z [...] maja 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej ponownie udzielił stronie informacji, które w szczególności obejmowały: 1) informację o podtrzymaniu stanowiska przedstawionego w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie braku możliwości przekazania protokołów pobrania próbek kontrolnych paliw z uwagi na fakt, iż dokumenty nigdy nie znajdowały się w posiadaniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...], a także o tym, że w świetle aktualnej linii orzecznictwa przedmiotem udostępnianej informacji publicznej mogą być wyłącznie dokumenty będące w posiadaniu organu; 2) ponowną informację o tym, iż art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Handlowej stanowi, że w toku kontroli inspektor może w szczególności pobierać nieodpłatnie próbki do badań, jak również informację o bezprawności żądania zapłaty za pobrane próbki paliw oraz braku przepisów prawa materialnego obligujących wojewódzkiego inspektora Inspekcji Handlowej do wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. zatytułowanym jako: "Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. (...)", strona zaskarżyła powyższe pismo do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. Nr 169, poz. 1200 ze zm.). Wskazanym na wstępnie postanowieniem Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W tej pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Podstawową przyczyną niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym jest brak przedmiotu zaskarżenia, czyli decyzji administracyjnej np. ze względu na to, że czynność organu nie stanowi decyzji, lecz jest czynnością materialno-techniczną. Organ wskazał też, że w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada, powinien o tym fakcie powiadomić pisemnie wnioskodawcę. W takich przypadkach nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stanął na stanowisku, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej z [...] maja 2013 r. miało charakter informacyjny, a jego skierowanie do przedsiębiorcy stanowiło czynność materialno-techniczną. Zdaniem organu, faktu tego nie zmienia, określenie przez stronę pisma z dnia [...] czerwca 2013 r. mianem "odwołania", zaś pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r. mianem "decyzji". W tym stanie rzeczy, w świetle art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ stwierdził niedopuszczalność odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na opisane wyżej postanowienie wniosła P. Spółka jawna. Zarzuty skargi obejmowały naruszenie:  1. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., poprzez pominięcie i zaniechanie wyczerpującego zebrania, rozważenia i oceny materiału dowodowego, w zakresie dotyczącym zgłoszonego przez Skarżącą żądania zapłaty za pobrane próbki do badań, 2. art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w zakresie odmowy zapłaty za pobrane do kontroli próbek paliw 3. art. 11 ust. 4 ustawy z dn. 25.08.2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. nr 169, poz. 1200 z późń. zm.) w związku z art. 104 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie rozstrzygnięcie w formie decyzji o zgłoszonym żądaniu zapłaty za próbki paliw pobranych do badań kontrolnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podnosiła m.in., że przedmiotem wniosku z [...] maja 2013 r. było żądanie wydania protokołów zniszczenia próbek paliw oraz żądanie zapłaty za pobrane próbki. Zdaniem skarżącej organ nie rozpatrzył ani formalnie, ani merytorycznie żądania zapłaty za pobrane próbki. W rezultacie, w ocenie skarżącej, należy przyjąć, że organ odwoławczy zaniechał wyczerpującego zebrania, rozważenia i oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym dowołania w przedmiocie zgłoszonego przez Skarżącą żądania zapłaty za pobrane próbki do badań i bezpodstawnie stwierdził niedopuszczalność odwołania w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik skarżącej podkreślił, że przedmiotem zaskarżenia jest część postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] lipca 2013 r. dotycząca stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w zakresie możliwości nieodpłatnego pobierania próbek paliw do kontroli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1 b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa. Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego uchylenie. W piśmie z dnia [...] maja 2013 r., od którego skarżąca wniosła odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Inspekcji Handlowej ponownie poinformował skarżącą m.in. o tym, iż w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw w kwestii odpłatności za próbki paliw pobranych do badań ma zastosowanie art. 16 ust. 1 pkt 10 ustawy o Inspekcji Handlowej. Przepis ten stanowi, że w toku kontroli inspektor może w szczególności pobierać nieodpłatnie próbki do badań. Wyjaśnił też, że żądanie zapłaty za pobrane próbki paliw do badań jest bezprawne, gdyż załatwienie żądania Przedsiębiorcy w formie decyzji administracyjnej musiałoby znajdować umocowanie w przepisach prawa materialnego, "które w przedmiotowej kwestii nic obligują wojewódzkiego inspektora inspekcji handlowej do wydania decyzji". Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten wprowadza pewną kolejność badania przesłanek dopuszczalności odwołania. Po wniesieniu odwołania czynności organu powinny w pierwszej kolejności skoncentrować się na kwestii dopuszczalności odwołania. Na tle przepisu art. 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a.  Prezes UOKiK prawidłowo zbadał na wstępie czy istnieją formalne przesłanki dopuszczalności odwołania. Sąd podziela stanowisko organu wskazujące, że pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej w [...] z dnia [...] maja 2013 r., stanowiące odpowiedź na pismo strony z dnia [...] maja 2013 r., nie było decyzją w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz stanowiło czynność materialno-techniczną. Jego treść miała charakter wyłącznie informacyjny i wyjaśniała obowiązujące przepisy. Nie stanowiło ono władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach indywidualnej osoby. Odwołanie było zatem niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych – brak przedmiotu zaskarżenia. Wskazane pismo – w żadnym razie nie może zostać uznane za akt rozstrzygający o prawach lub obowiązkach strony bowiem ma ono jedynie informacyjny charakter. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ prawidłowo zastosował art. 134 k.p.a. i stwierdził niedopuszczalność odwołania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącej, a mianowicie naruszenia art. 7, art. 8. art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że sprowadzają się one do zarzutu braku merytorycznego odniesienia się przez Prezesa UOKiK do treści odwołania. Wskazać jednak należy, że organ stwierdzając z jakiejkolwiek przyczyny niedopuszczalność odwołania nie może równocześnie dokonywać jego merytorycznej oceny. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.