V SA/Wa 2751/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. G. E. E.- R. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: "Prezesem ARiMR") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (zwanego dalej: Dyrektorem Oddziału") z dnia [...] sierpnia 2013 r., mocą której stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwanego dalej: "Kierownikiem Biura") o przyznaniu B. G. E. E.-R. Spółce z o.o. Spółce komandytowej z siedzibą w B. (zwanej dalej: "Skarżącą", "Spółką") płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. o numerze [...] Kierownik Biura przyznał Spółce płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej wysokości [...] zł. Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Oddziału poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2011 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. o numerze [...] Dyrektor Oddziału stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2011 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; zwanej dalej: "k.p.a."). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż Spółka podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w pakiecie 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 – Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1.315,49 ha oraz w pakiecie 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 1.315,49 ha. W roku 2010 Spółka zadeklarowała działkę rolną A o łącznej powierzchni 444,62 ha, za którą otrzymała płatność rolnośrodowiskową. W roku 2011 powierzchnia zadeklarowanej działki rolnej A uległa zmniejszeniu o 126,89 ha. W ocenie Dyrektora Oddziału, powyższe działania Spółki stanowiły naruszenie § 5 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym"). Organ zauważył nadto, iż jednocześnie w tym samym roku (2011) Skarżąca zwiększyła powierzchnię zobowiązania w wariancie 5.1 do 1.443,16 ha. W konsekwencji Dyrektor Oddziału uznał, iż Kierownik Biura rażąco naruszył prawo, wskazując na § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bowiem przyznając płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 nie uwzględnił nieprawidłowości w wariancie 2.4 oraz 5.1 i nie zastosował 20 % sankcji. Organ stwierdził także, iż w sprawie nie znajduje zastosowania § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Spółka w 2010 roku otrzymała płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A, zadeklarowanej w wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011 powierzchnię działki rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha, co potwierdzono w dniu 29 września 2011 r. w złożonym oświadczeniu pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Po rozpatrzeniu odwołania Spółki z dnia 23 sierpnia 2013 r., zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. o numerze [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawiono stan faktyczny sprawy oraz przepisy prawa znajdujące w niej zastosowanie. Organ odwoławczy zaaprobował w całości stanowisko zajęte w pierwszej instancji o rażącym naruszeniu prawa, wskazując jednocześnie na naruszenie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, powołując się na takie same motywy co Dyrektor Oddziału. W szczególności podniesiono, iż w drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego (2011) Skarżąca – składając zmianę do wniosku – zmniejszyła powierzchnię trwałych użytków zielonych w stosunku do podjętego w 2010 roku zobowiązania w zakresie utrzymania trwałych użytków zielonych. Zatem płatność winna być pomniejszona o 20%, jak nakazywał § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Prezes ARiMR za prawidłowe uznał także stanowisko w zakresie niezastosowania § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podnosząc, iż Spółka otrzymała płatność do gruntów rolnych wycofanych następnie z programu rolnośrodowiskowego w roku 2011. Za niezasadne uznano zarzuty odwołania, w szczególności zarzut naruszenia art. 107 § 1 i 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, iż decyzja pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, a jej uzasadnienie faktyczne i prawne jest prawidłowe. Nadto Prezes ARiMR wskazał, iż niezależnie od okoliczności, do których odwołuje się art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65. ze zm.; zwanego dalej: "rozporządzeniem Nr 1122/2009"), w sprawie doszło do rażącego naruszenia § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, w związku z brakiem zastosowania przez Kierownika Biura zmniejszenia płatności rolnośrodowiskowej. Sankcje z tego tytułu są niezależnie od obniżek i wykluczeń, do których odwołuje się art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009, tj. obniżek i sankcji wynikających z niezgłoszenia przez rolnika w danym roku wszystkich obszarów oraz sankcji z tytułu zawyżenia deklaracji powierzchni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] nr dokumentu [...] na okoliczność stosowania odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sprawie dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 podmiotowi Ś.Spółka jawna z dnia [...] lutego 2013 r.). Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja Kierownika Biura z dnia 13 grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. niezastosowanie sankcji skutkującej pomniejszeniem płatności rolnośrodowiskowych oraz naruszenie § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego zastosowanie skutkujące zwolnieniem z sankcji, mimo że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może być wyłącznie rażące naruszenie § 27 ust 4 oraz § 27 ust. 5 a nie ich odmienna wykładnia, którą to odmienną wykładnię organ I i II instancji błędnie uznał za rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji, mimo iż odmienna wykładnia przepisu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, iż decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez niezastosowanie i tym samym naruszenie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009 obligował Kierownika Biura do przyznania Skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok bez stosowania obniżek i wykluczeń; c) art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wybiórczą jego ocenę poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ II instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; d) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – poprzez lakoniczne ustosunkowanie się przez organ II instancji do interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego; e) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 173; zwanej dalej: "ustawą o wspieraniu") poprzez wprowadzenie w błąd wnioskodawcy, poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż to wynika z interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego; f) art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu poprzez naruszanie zasady równości poprzez stosowanie odmiennej wykładni odnośnie § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w sprawie dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012 podmiotowi Ś.Spółka Jawna z dnia [...] lutego 2013 r.); g) naruszenie art. 9 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie zakresu ich praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania, poprzez brak poinformowania przez ARiMR wnioskodawcy, iż interpretacja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie wiąże ARiMR mimo że została sporządzona przez organ będący twórcą rozporządzenia wykonawczego. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej przywołał stanowisko doktryny i orzecznictwa w zakresie stwierdzania nieważności aktów administracyjnych z uwagi na rażące naruszenie prawa. Zauważył przy tym, iż w decyzji pierwszej instancji Dyrektor Oddziału ani razu nie wskazał, który przepis została rażąco naruszony, i że chodzi o § 27 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zaś organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego faktu. Podniósł następnie, iż organy obu instancji w sposób nieuprawniony pominęły zarówno okoliczności w jakich doszło do korekty powierzchni gruntów deklarowanych we wniosku jak również, w sposób lakoniczny odniosły się do dowodu w postaci interpretacji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi [...] w sprawie przypadków odstąpienia od stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wskazano przy tym, iż działające w sprawie organy dokonały odmiennej interpretacji przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie, a interpretacja ta jest nielogiczna, niespójna i jako taka nie może się ostać. W ocenie pełnomocnika, powołując się na definicję "trwałych użytków zielonych" na podstawie art. 2 lit. c) rozporządzenie Nr 1120/2009, stwierdzić należy, że rolnik składający korektę i ograniczający powierzchnię działki na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe z jednoczesnym wprowadzeniem zmian w planie rolnośrodowiskowym (bez dokonania zmiany przeznaczenia gruntu będącego przedmiotem korekty, a jedynie z przyczyn niewłaściwie pierwotnie wskazanej powierzchni lub też w wyniku pozbawienia władztwa nad rzeczą), nie powoduje zmiany płodozmianu gruntu, zatem nie zachodzą przesłanki zawarte w § 27 ust. 4 w zakresie sankcji 20% zmniejszenia płatności, gdyż do uchybienia nie doszło. Zdaniem autora skargi, nie jest "stwierdzeniem uchybienia" przez ARiMR, dobrowolne złożenie przez rolnika korekt, zmian lub sprostowań, a mających przełożenie na wycofanie się z części zgłoszonych do programu rolnośrodowiskowego gruntów z jednoczesnym skorygowaniem planu działalności rolnośrodowiskowej, dotyczącego trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, z zastrzeżeniem, że nie dokonano zmiany faktycznego przeznaczenia tych gruntów, tj. przeznaczenia istniejącego od dnia zaciągania zobowiązania do dnia złożenia korekty, zmiany lub sprostowania, i w konsekwencji rezygnacji z dalszej realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na wyłączonej powierzchni. Nie bez znaczenia pozostaje dla pełnomocnika charakterystyka terenów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Spółki (miejsca podmokłe, trudnodostępne w zależności od warunków atmosferycznych, zmiany w zakresie fauny i flory, bądź stwierdzenia występowania zagrożonych gatunków roślin i ptaków), objętego programem rolnośrodowiskowym, gdzie dodatkowo grunty te w całości znajdują się w granicach obszaru Natura 2000 na terenie B.P. N., gdzie siedliska będące trwałymi użytkami zielonymi w wyniku stwierdzonych potrzeb ochrony przyrody przez służby parku, zostały zakwalifikowane jako elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo tworzące ostoje dzikiej przyrody dla których należy prowadzić ochronę bierną poprzez utrzymanie procesów naturalnych. W ocenie pełnomocnika, w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nałożeniem sankcji w wysokości 20% przewidziane przez § 27 ust. 4 rozporządzenia, co może mieć miejsce jedynie w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego (np. zaoranie). Wskazano przy tym, iż z uwagi na położeni gruntów rolnych nie ma zarówno faktycznej, jak i prawnej możliwości zmiany przeznaczenia i sposobu ich użytkowania z trwałych użytków zielonych na inne. Tym samym nie może dojść do zniszczenia tych terenów. Podniesiono nadto, iż w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 73 rozporządzenia Nr 1122/2009, który jest normą o charakterze materialnym określającą przesłanki odstąpienia od stosowania sankcji w dwóch przypadkach — gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, iż organ rozstrzygający w sprawach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na lata 2010 i 2011 zastosował inną wykładnie przepisów niż w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Zdaniem pełnomocnika niedopuszczalna jest sytuacja, gdy w jednym czasie funkcjonują dwie odmienne wykładnie stosowania § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co miało miejsce w sprawie. Z jednej strony Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje na brak podstaw do stosowania sankcji wynikających z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w przypadkach takich jak Skarżącej, natomiast ARiMR stoi na stanowisku sankcjonowania rolników w tych przypadkach. Tym samym organy obu instancji naruszyły zasadę pogłębiania zaufania poprzez wprowadzenie Spółki w błąd, poprzez stosowanie odmiennej wykładni § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niż właściwy Minister. Dodatkowo naruszyły zasadę równości poprzez wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od treści decyzji podjętej wcześniej, a dotyczącej analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej (decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem podjętym na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. Sąd oddalił zgłoszony w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd orzekający w sprawie potwierdza, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena kontrolowanej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, a Sąd orzekający w tej sprawie podziela ten pogląd, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Przedmiotem zaskarżonej decyzji była weryfikacja w trybie postępowania nadzorczego decyzji wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] grudnia 2011r. o przyznaniu skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011r. do mniejszej, zgłoszonej powierzchni niż w podjętym zobowiązaniu w pakiecie TUZ. Płatność tę przyznano w ramach kontynuacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez spółkę w 2010r. Z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia zawartego w weryfikowanej decyzji wynika, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe Spółki rozpoczęte w 2010r. dotyczyło pakietu drugiego wariantu czwartego-2.4:Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 1.315,49 ha (dalej TUZ) oraz pakietu piątego wariantu pierwszego- 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na powierzchni 1.315,49 ha (dalej Ochrona siedlisk). Składając, w ramach kontynuacji, wniosek o płatność na 2011r. Spółka w wersji ostatecznej, po dokonaniu samodzielnych korekt zgłaszanych powierzchni, zadeklarowała w pakiecie TUZ powierzchnię 1.188,60ha, a w pakiecie Ochrona siedlisk powierzchnię 1.443,16 ha. Do takich powierzchni została przyznana płatność na 2011r., po uprzednim przyjęciu w dniu 9 grudnia 2011r. oświadczenia reprezentanta Spółki, złożonego w odpowiedzi na wezwanie organu, iż działki o wskazanych numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...],[...] były użytkowane rolniczo od 2005r. zgodnie z deklaracją podaną we wniosku. Przyznanie płatności w weryfikowanej decyzji nastąpiło bez stosowania sankcji przewidzianej § 27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia czy wymieniony przepis ma zastosowanie do przyjętego stanu faktycznego, jeżeli tak, to czy wynika to wprost z jego treści, czy też wymaga szczególnej interpretacji i czy ta możliwość interpretacyjna daje podstawę do różnego odczytu jego przesłanek. Poszukując tych odpowiedzi przede wszystkim przypomnieć należy co to jest płatność środowiskowa i jak jest regulowana od strony prawnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten rodzaj wsparcia finansowego został uregulowany systemowo w przepisach unijnych i i uzupełniających je przepisach krajowych. Odczytanie każdego przepisu prawnego odnoszącego się do tej płatności musi następować z uwzględnieniem regulacji systemowej. Ta systemowość regulacji oznacza, że w różnym miejscu, w różnych aktach prawnych mogą znajdować się przesłanki uzupełniające stosowany przepis. Przy czym nie chodzi tu o poszukiwanie przepisów, które miałyby wpływ na wykładnię stosowanego przepisu, tylko o wskazanie regulacji uzupełniających ten przepis jako zapisu tworzącego łącznie całość regulacji prawnej dotyczącej danej kwestii. Zatem przypomnieć należy, że płatność rolnośrodowiskowa, o której mowa w przedmiotowej sprawie, jest pomocą finansową objętą Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, co wynika z treści art. 36 pkt. a ppkt. iv rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW, DZ. U. UE L 2005.277.1). Płatności rolnośrodowiskowej udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania rolnośrodowiskowe(art. 39 ust. 2 tegoż rozporządzenia). Płatności te obejmują jedynie te zobowiązania, które wykraczają poza odpowiednie normy obowiązkowe ustanowione zgodnie z art. 4 i 5 oraz załącznikami III i IV rozporządzenia Rady (WE) nr. 1782/2003, jak również minimalne wymogi dotyczące stosowania nawozów i środków ochrony roślin oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione ustawodawstwem krajowym i określone w programie (art. 39 ust.3). Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres dla poszczególnych rodzajów zobowiązań, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2 rozporządzenia (art. 39 ust.3). Płatności udziela się corocznie i obejmują one dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam gdzie to niezbędne, mogą one obejmować koszty transakcji (art. 39 ust. 4). Zgodnie natomiast z art. 50a ust. 1 tegoż rozporządzenia beneficjent otrzymujący płatność przestrzega w całym gospodarstwie podstawowych wymogów w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnie z ochroną środowiska- zamieszczonych w art. 5 i 6 oraz w załączniku II i III rozporządzenia (WE) nr.73/2009. Jeżeli nie przestrzega tych wymogów i zasad, i jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi składającemu wniosek o płatność, to zgodnie z art. 51ust. 1 rozporządzenia, wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 tegoż przepisu redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Natomiast szczegółowe zasady dotyczące redukcji i wyłączeń ustanawia się, wg. wymienionego ust.4, zgodnie z procedurą, o której mowa w art.90 ust.2. W tym kontekście uwzględnia się rozmiar, zasięg, trwałość i powtarzanie się niezgodności, jak też kryteria wymienione w tym przepisie (art.51 ust.4) dopuszczające redukcję nieprzekraczającą 5 %, 15 % lub w przypadku umyślnej niezgodności co do zasady nie mniejszą niż 20%, a nawet mogącą prowadzić do całkowitego wykluczenia z jednego lub kilku systemów pomocy i obowiązywać przez jeden rok kalendarzowy lub większą ilość lat. W każdym przypadku całkowita kwota redukcji i wykluczeń w odniesieniu do jednego roku kalendarzowego nie może być wyższa niż całkowita kwota płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy. Przepis przewiduje również ,że niezależnie od ust.1 i zgodnie z warunkami ustalonymi w przepisach szczegółowych, o których mowa w ust. 4, państwa członkowskie mogą postanowić o nie stosowaniu redukcji lub wykluczenia wynoszącego 100 EUR lub mniej na beneficjenta na rok kalendarzowy. Zasady powyższe zostały implementowane w ustawie krajowej obowiązującej w sprawie tj. ustawie z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Ustawa przewiduje w art. 5 ust. 1 pkt. 14 program rolnośrodowiskowy. W przepisie art. 10 ust. 2 stanowi, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 oraz przepisach wydanych na podstawie jej art. 29 ust. 1 pkt. 1, tj. rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Natomiast w art. 18 a stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr. 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE L 2009.30.16), oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, przez te wymogi i normy rozumie się wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Ustawa stanowi również w art. 20 ust.3, że w decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach m.in. programu rolnośrodowiskowego, określa się też zmniejszenia tej pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów unijnych, czyli rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005. W przepisie art.28 b ustawy znajduje się regulacja stanowiąca, że zmniejszenia lub wykluczenia , o których mowa w art. 51 ust.2 rozporządzenia nr. 1698/2005, nie stosuje się , jeżeli zmniejszenie albo wykluczenie wynosi nie więcej niż równowartość kwoty 100 EUR. Natomiast w art. 28 b jest regulacja , przewidująca, że w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności, o której mowa w art. 51 ust. 4 lit a ww. rozporządzenia, zmniejszenia nie dokonuje się. Ustawodawca krajowy w art. 29 ustawy udzielił Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi delegacji do określenia w drodze rozporządzenia wykonawczego, szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe jest wykonaniem tej delegacji. Podnieść należy, że w przepisach unijnych do, których stosowania odsyła art. 18 a ww. ustawy krajowej, tj. w rozporządzeniu Komisji (WE) nr.1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr. 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr. 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 2009.316.65) znajduje się przepis art. 73, na który powołuje się skarżąca Spółka, stanowiący, że zmniejszeń i wykluczeń, przewidzianych w rozdziałach I i II, nie stosuje się w przypadku gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy. Zmniejszeń i wykluczeń przewidzianych w ww. rozdziałach nie stosuje się w odniesieniu do tych części wniosku o przyznanie pomocy, co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia, pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że organ ten nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. Podane przez rolnika informacje powodują wówczas dostosowanie wniosku o przyznanie pomocy do faktycznej sytuacji. W tym miejscu wskazać należy, że rozporządzenie to (Komisji (WE) nr.1122/2009) w art. 1 stanowi, czego nie dostrzega skarżąca Spółka, że określa ono szczegółowe zasady wdrażania zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach, ustanowionych na mocy tytułu rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr. 73/2009 oraz wdrażania zasady wzajemnej zgodności ustanowionej w art. 85t oraz 103z rozporządzenia (WE) nr. 1234/2007, nie narusza natomiast przepisów szczególnych ustanowionych przez rozporządzenia poszczególnych systemów pomocy. Zatem wymieniany przez skarżącą Spółkę przepis art. 73 nie jest wyłączną regulacją w sprawie. Do pomocy finansowej - płatności rolnośrodowiskowej stosuje się w podstawie przede wszystkim rozporządzenie Rady (WE) nr. 1698/2005. Oznacza to możliwość stosowania zmniejszeń i wykluczeń według treści przepisu art. 51 oraz poprzedzającego go przepisu art. 50a wymienionego rozporządzenia, o czym stanowi właśnie regulacja zawarta w przepisie art. 1 rozporządzenia nr. 1122/2009. Oznacza to również wyłączenie w takim przypadku stosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009, co nastąpiło w sposób uzasadniony, w przedmiotowej sprawie. W stosowanym w sprawie rozporządzeniu Komisji (WE) nr. 1122/2009 w art. 2 pkt.34, 35, 36 znajdują się również stosowne definicje. "Normy" oznaczają normy określone przez państwa członkowskie zgodnie z art. 6 rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 oraz załącznikiem III do niego, jak również, co ważne w tej sprawie, zobowiązania odnośnie do trwałych użytków zielonych określone w art.4 wymienionego rozporządzenia. Wymóg w kontekście zasady wzajemnej zgodności oznacza każdy z wymogów w zakresie zarzadzania wynikający z jakiegokolwiek artykułu, o którym mowa w załączniku II do rozporządzeniu (WE) nr. 73/2009 w ramach danego aktu, i którego charakter różni się od innych wymogów zawartych w tym samym akcie. Niezgodność oznacza wszelką niezgodność z wymogami oraz normami. Zatem z powyższego wynika, że naruszenie treści własnego zobowiązania przez Spółkę jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas jego realizacji. Czas realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego jest elementem zobowiązania rolnośrodowiskowego. O tym czasie realizacji zobowiązania jest mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) 1698/2005 ( z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat), w ww. ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnianiu warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt.1. oraz w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym będącym wykonaniem ww. art. 29 ustawy, tj. w jego § 2 ust.1 pkt. 3 (pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe). Kolejnym elementem zobowiązania jest obszar nim objęty. W § 2 pkt. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnianiu przez rolnika wymogów na gruntach , na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe wydane zgodnie z delegacją ustawową przewiduje w § 5 wyjątki dotyczące możliwości zmiany warunków zobowiązania w trakcie jego realizacji. Możliwości zmiany zostały wymienione w tym przepisie w sposób enumeratywny. Wprost wskazano, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega "na .." Oznacza to, że wymienione możliwości zmiany nie podlegają rozszerzeniu. Wśród możliwości zmiany warunków przedmiotowego zobowiązania nie przewiduje się możliwości zmniejszenia obszaru objętego zobowiązaniem w pakiecie 2.4 (TUZ). Przypomnieć należy, że Spółka w 2010 roku podjęła pięcioletnie zobowiązanie i otrzymała na ten rok płatność rolnośrodowiskową do działki rolnej oznaczonej identyfikatorem A, zadeklarowanej w wariancie 2.4 i 5.1 o powierzchni 444,62 ha, natomiast w roku 2011 powierzchnię działki rolnej A zmniejszyła o 126,89 ha. Zmniejszenia o taką powierzchnię nie można uznać za przypadek drobnej niezgodności. Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym zobowiązaniem jest według treści § 27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust.2 pkt.1 rozporządzenia. Jest tu mu mowa wprost o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie " jeżeli rolnik nie zachował". W ramach regulacji systemowej jest to nawiązanie do zobowiązania rolnośrodowiskowego, które w trakcie realizacji co do zasady nie podlega zmianie ( poza przypadkami enumeratywnie wskazanymi, wyżej omówionymi, nie obejmującymi przedmiotowego stanu faktycznego sprawy). Nie ma w tym sformułowaniu wskazania przyczyny niezachowania wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem. Nie wynika z niego sytuacja dokonanej zmiany przeznaczenia tych gruntów jak żąda tego skarżąca Spółka. Twierdzenie skarżącej, iż dotyczy to sytuacji wyłącznie zniszczenia trwałych użytków zielonych jest nieuprawnione. Zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20 % w roku, w którym stwierdzono to uchybienie. Jedynie w przypadku utraty przez podmiot zobowiązany posiadania tych gruntów w warunkach opisanych w § 27 ust. 5 wymienionego rozporządzenia nie stosuje się przedmiotowej sankcji. Wymieniony wyjątek odstąpienia od tej sankcji nawiązuje tylko do utraty posiadania tych gruntów. Inny powód zmniejszenia tej powierzchni nie jest określany. Wymieniona utrata posiadania może nastąpić w wyniku obrotu cywilnoprawnego- sprzedaży gruntu lub w wyniku oddania gruntu posiadanego np. na podstawie umowy zależnej. Treść tego wyjątku tylko potwierdza zasadę zmniejszenia przewidzianego w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wobec niezachowania trwałych użytków zielonych w wielkościach określonych w podjętym zobowiązaniu. Wymieniony przepis zawiera również regulację dotyczącą jak należy tę sankcję stosować w warunkach powtarzania się tego naruszenia. Odwołuje się w tej kwestii do odpowiedniego zastosowania ust.3 tegoż przepisu. Z treści § 27 ust.3 wynika natomiast, że jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego samego wariantu, płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje temu rolnikowi w danym roku i w roku następnym, w części dotyczącej tego wariantu. Zatem powtarzane uchybienie powoduje jeszcze inną sytuacje zmniejszenia płatności. Powyższe stwierdzenie jest podstawą, dla której Sąd orzekający w sprawie nie uwzględnił w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a wniosku dowodowego skarżącej o dopuszczenie dowodu z kolejnej decyzji wydanej na rzecz skarżącej w ramach tego samego zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2012. Ponadto nie było podstaw prawnych do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji poprzez badanie treści innej decyzji. Nie uzasadniał takiego wniosku również zarzut nierówności wobec prawa, gdyż obie decyzje dotyczą tego samego podmiotu. W tym miejscu należy wskazać, że nie doszło do zmiany podmiotu występującego w sprawie poprzez jego przekształcenie ze Spółki Ślepowroński Spółka Jawna w Spółkę komandytowa pod firmą obecnie używaną przez skarżącą. Wobec powyższego ustalenie w zaskarżonej decyzji, iż brak zastosowania sankcji przewidzianej § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w weryfikowanej decyzji Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2011r., wobec ustalenia w niej zmniejszenia zgłoszonych przez Spółkę obszarów, objętych jej dobrowolnym zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, stanowi rażące naruszenie wymienione przepisu, było uprawnione. W przedmiotowej sprawie należy też mieć na uwadze skutek takich naruszeń. Polska odpowiada wobec Unii Europejskiej za prawidłowe płatności związane ze środkami unijnymi. Jest to odpowiedzialność finansowa, co nie powinno uchodzić uwadze przy orzekaniu w przedmiotowej sprawie. Tym samym Sąd nie uznał zasadności zarzutu naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w związku z § 27 ust.4 i 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ani przez nieprawidłową wykładnię, ani przez nieprawidłowe zastosowanie. Niezasadny jest też zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu wpływającym na wynik sprawy, tj. art. 8,9,11,80,107 §1 i 3 k.p.a. Nie stanowi takiego kwalifikowanego uchybienia brak odniesienia się organu do przedstawionego przez Spółkę pisma Dyrektora Departamentu płatności bezpośrednich Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012r., w którym wyrażono opinię, iż tylko w przypadku zniszczenia trwałego użytku zielonego nakłada się sankcje z § 27 ust.4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przede wszystkim wskazać należy, że opinia ta nie była wydana w warunkach nadzoru i wiążących wytycznych czy opinii z tym związanych w myśl art. 7 ust.2 pkt.2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Organ był uprawniony do własnej oceny wymienionego przepisu, co uczynił w przedmiotowej sprawie. Wskazać również należy, że wymieniona opinia nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia stwierdzenia o konieczności stosowania 20 % sankcji tylko w warunkach zniszczenia trwałego użytku zielonego. Powyższe zdanie umieszczono na końcu pisma odnoszącego się do casusu zmniejszenia powierzchni trwałych użytków zielonych w przypadku wypowiedzenia umowy dzierżawy obejmującej ten teren. Wymieniony przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Brak jakiegokolwiek uzasadnienia przedmiotowej opinii nie daje możliwości odniesienia się do argumentacji poprzedzającej przyjęcie tego stanowiska. Podobnie rzecz się ma w przypadku rozważań Sądu. Można tylko przestawić własną argumentację uzasadniającą odczytanie treści tego przepisu w warunkach systemowych, co zostało wyżej uczynione. Nieuprawniony jest też zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 9 k.p.a. stanowiącego o obowiązku organu informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych. W ramach jego treści nie mieści się obowiązek udzielenia informacja czy przedstawiona opinia w ww. piśmie z dnia 26 października 2012r zostanie podzielona w rozstrzygnięciu organu, czego oczekuje skarżąca. Jest to żądanie cząstkowej oceny materiału dowodowego w sprawie przed podjęciem rozstrzygnięcia. Niezrozumiałe jest twierdzenie o naruszeniu przez organ przepisów art. 21ust.2 pkt.3 w zw. z art. 5 ust1.pkt.14 ustawy z 7 marca 2007r. Wskazać należy, że wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności decyzji, prowadzone wg. kodeksu postępowania administracyjnego. Jest ono odrębnym, samodzielnym postępowaniem w odniesieniu do postępowania poprzedzającego wydanie weryfikowanej decyzji. Przywołanie zatem przepisów postępowania stosowanych w postępowaniu poprzedzającym wydanie weryfikowanej decyzji jest nieuprawnione w sprawie. Niezależnie od tego, bez wpływu na rozstrzygnięcie w tej sprawie, podnieść należy, że w ramach przewidzianego w tym przepisie żądania strony o pouczeniach faktycznych i prawnych nie mieści się żądanie czy organ podzieli czyjąkolwiek nie wiążącą na mocy prawa opinię. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.