I SA/Wa 2064/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U 2013 r., poz. 267), dalej kpa, art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), dalej ugn, w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Z. i A. S. – uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], ([...]) ustalającą wysokość i wypłatę odszkodowania za nieruchomość na działce ew. nr [...], o pow. [...] m2, obr. [...] w [...] przy ul. [...] ([...]), przeznaczonej decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi pod budowę drugiej jezdni drogi [...] na odcinku ul. [...] z obiektami towarzyszącymi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ wskazał, że [...] zawarto porozumienie (sprostowane aneksem z [...]), dot. warunków ustalenia odszkodowania pomiędzy [...], a M. Z. i J. S. Decyzją z dnia [...] ustalono odszkodowanie w udziałach we współwłasności: na rzecz J. S. – [...], A. S. – [...], M. Z. [...], G. S. [...]. W pkt VI wskazano, iż odszkodowanie za pozostały udział we współwłasności tj. [...] po T. G, zostanie rozpatrzone po dostarczeniu prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Decyzją z dnia [...] ustalono odszkodowanie na rzecz G.S. za udział we współwłasności w wysokości [...]. Ww. decyzja stała się ostateczna z dniem [...]. W związku z postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] o nabyciu własności ww. nieruchomości w pozostałej części przez zasiedzenie, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie za nieruchomość, nabytą w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na rzecz G.S. w udziale [...], M. Z. w udziale [...] i A.S. w udziale [...]. Ustalając wysokość odszkodowania od wartości nieruchomości określonej w operacie szacunkowym z dnia [...] organ odjął kwotę przyznaną ww. decyzjami z dnia [...] i z dnia [...]. Jako podstawę potrącenia części odszkodowania wskazał § 5 pkt 2 ww. porozumienia z dnia [...], w którym strony solidarnie wyraziły zgodę na potrącenie z kwoty odszkodowania ustalonego w myśl ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych odszkodowania wypłaconego w trybie art. 215 u.g.n. niezależnie od wysokości otrzymanych kwot. Wojewoda za niezasadne uznał zarzuty odwołania dotyczące: niepoinformowania strony o możliwości weryfikacji prawidłowości operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, niezawiadomienia wszystkich współwłaścicieli o oględzinach biegłego rzeczoznawcy, utraty możliwości zamieszkiwania i prowadzenia działalności gospodarczej na tej nieruchomości, co zwiększyło szkodę, a także zarzut nieaktualności operatu szacunkowego z uwagi na nowelizację, dokonaną rozporządzeniem RM z 14 lipca 2011 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody operat szacunkowy z dnia [...] z uwagi na wady, nie może być podstawą ustalenia odszkodowania. I tak w zakresie: - komórki i garażu rzeczoznawcy uznali, że nadają się one do rozbiórki z uwagi na wysoki stopień zużycia (95%) zatem nie podlegają wycenie. Wyjaśnienie to jednak nie precyzuje, czy materiały z rozbiórki (cegła cementowo-wapienna, deski, słupy drewniane) posiadają rynkową wartość i w tym miejscu wskazany został § 17 ust. 4 rozporządzenia RM. Niedostrzeżenie tej okoliczności świadczy o niekompletnej ocenie materiału dowodowego (art. 77 § 1 i 80 kpa): - przyłącza energetycznego - organ I instancji powinien na podstawie informacji przedsiębiorstwa energetycznego i strony, popartych dokumentami ustalić właściciela przyłącza i czy jest ono składową gruntu, czy odrębną własnością przedsiębiorstwa energetycznego (art. 49 § 1 k.c.). Dopiero wówczas możliwe będzie orzekanie o odszkodowaniu, bądź braku podstaw do jego przyznania. Organ I instancji nie objął tej kwestii rozstrzygnięciem i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego (art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa); - przyjęcia do porównań nieruchomości, które nie są podobne, z uwagi na powierzchnię znacznie odbiegającą od powierzchni nieruchomości wycenianej oraz ze względu na położenie, gdyż do porównań przyjęto obiekty o bardzo zróżnicowanej powierzchni od [...] m2 (transakcja nr [...]) do [...] m2 (transakcja nr [...]), a powierzchnia działki ma wpływ na cenę jednostkową m2 jej powierzchni (większa powierzchnia działki w istotnym stopniu wpływa na niższe ceny na rynku lokalnym); - w operacie przyjęto trzy stopnie oceny opisów cech rynkowych (dobre, dość dobre, średnie), jednak opisując lokalizację nieruchomości określono stopień lokalizacji jako "teren o więcej niż dość dobrej (dość dobra>) dostępności komunikacyjnej", której to oceny nie ma w przyjętej skali ocen cech rynkowych; - cechy nr [...] "Zagospodarowanie terenu, ew. ograniczenia techniczne i prawne, rodzaj drogi publicznej, kształt działki". Tak nieprecyzyjnie sformułowana cecha rynkowa nieruchomości nie daje możliwości zweryfikowania poprawności założeń i podważa wiarygodność wyceny. Za najistotniejsze uchybienie wyceny, organ uznał przyjęcie (bez uzasadnienia) transakcji starszych niż 2 lata od daty wyceny, co – zdaniem organu - dyskwalifikuje całą wycenę. Podał, że Polska Federacja Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wymaga, aby jej członkowie stosowali opracowane przezeń Powszechne Krajowe Zasady Wyceny i wskazał notę interpretacyjną NI 1 "Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości" (NI 1). Z tego względu organ stwierdził, że uwzględniając ochronę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, należy dokonać nowej wyceny, podnosząc przy tym, że nie powinien ograniczać się do bezkrytycznego akceptowania stwierdzeń biegłego i akceptować kolejnego potwierdzenia aktualności wyceny, lecz zlecić sporządzenie nowej wyceny w oparciu o aktualne ceny transakcyjne nieruchomości. Wobec konieczności przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego w znacznej części, w tym sporządzenia nowego operatu szacunkowego, organ uznał, że należy uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się Prezydent [...] w skardze domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie: - art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt. I SA/Wa 1100/12 i w konsekwencji niewydanie decyzji merytorycznej; - art. 138 § 2 kpa polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić przed organem II instancji, a w konsekwencji nierozpoznanie merytorycznie sprawy; - art. 7, 77 § 1 i art. 136 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia skutkujące zaniechanie skierowania operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny jego prawidłowości wobec wątpliwości w tym zakresie; - art. 7, 77 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i obowiązku podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia poprzez ustalenie, że w wycenie z [...] należy wycenić przyłącze energetyczne, pomimo że wybudowano i uruchomiono je już w [...] .; - art. 154 ust. 1 i art. 157 ust. 1 ugn zw. z art. 84 ust. 1 kpa, poprzez nieuprawnione kwestionowanie elementów operatu szacunkowego wymagających wiadomości specjalnych, a więc podjęcie działań zastrzeżonych dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Skarżący podał, że we wskazaniach Sąd w ww. wyroku stwierdził, iż Wojewoda przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany jest do zbadania całokształtu formalno-prawnego sprawy po prawidłowym i szczegółowym ustaleniu stanu faktycznego i ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego. Wskazał ponadto, że jeśli Wojewoda miał wątpliwości związane z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego, to powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 kpa. W ocenie skarżącego organ odwoławczy w sposób nieuprawniony ocenił operat szacunkowy, a negatywna ocena podyktowana była próbą kolejnego "zwolnienia się z obowiązku" merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli Wojewoda ponownie miał wątpliwości co do merytorycznego sposobu wyceny tj. pominięcia wartości materiałów z rozbiórki garażu i komórki, braku wyceny przyłącza energetycznego i doboru nieruchomości do porównania, winien wyjaśnić np. w drodze złożenia dodatkowych wyjaśnień przez biegłego, a nawet w trybie art. 157 ust. 1 ugn, tj. przez weryfikację operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Mógł również przeprowadzić rozprawę administracyjną umożliwiając rzeczoznawcy wyjaśnienia wszelkich wątpliwości. Zdaniem skarżącego, nie było potrzeby sporządzania nowego operatu szacunkowego, bo dotychczasowy był aktualny na mocy klauzuli z dnia [...] potwierdzającej aktualność oszacowanej wartości nieruchomości, a organ w razie wątpliwości mógł skorzystać z art. 157 ust. 1 ugn. Organ nie wyjaśnił również powodów wykluczenia możliwość sprawdzenia rzetelności operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ugn i w efekcie arbitralnie zdyskwalifikował całą wycenę, do czego nie był uprawniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej ppsa. Poddaną kontroli Sądu decyzją Wojewoda [...] po raz kolejny uchylił decyzję Prezydenta [...] ustalającą wysokość i wypłatę i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga jest uzasadniona. Wobec faktu, że w niniejszej sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – w świetle art. 153 p.p.s.a. - Sąd orzekający ponownie miał obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy organ odwoławczy zastosował się do przedstawionej w nim oceny prawnej. Stosownie bowiem do powołanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" zawiera się dokonana przez Sąd wykładnia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 p.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji: zmiany stanu faktycznego, jeżeli w ponownie prowadzonym postępowaniu organ stwierdzi, że uległ on zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd oraz zmiany stanu prawnego po wydaniu wyroku, powodującej utratę mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sądu. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. W uzasadnieniu omawianego wyroku Sąd stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich aspektów sprawy, a wydając zaskarżoną decyzję "zwolnił się z obowiązku" merytorycznego rozpoznania sprawy. Z rozstrzygnięcia i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że - pomimo jednoznacznych wytycznych Sądu - Wojewoda [...] ponownie uchybił art. 138 § 2 k.p.a., czym w konsekwencji naruszył również art. 153 p.p.s.a. Należy podzielić argumentację Sądu - zgodną z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem - że zakres kontroli instancyjnej jest szeroki i obejmuje badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji tak pod względem prawnym, jak i faktycznym. Jest to kontrola merytoryczna całości decyzji, dokonywana pod kątem legalności, celowości, słuszności i rzetelności. U podstaw postępowania odwoławczego nie leży bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego w I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie z uwzględnieniem ewentualnych zmian w stanie faktycznym i prawnym sprawy zaistniałych po wydaniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W konsekwencji kompetencje organu odwoławczego obejmują korygowanie wad prawnych decyzji pierwszoinstanyjnej, polegających na błędnym zastosowaniu prawa materialnego, jak i niewłaściwej ocenie stanu faktycznego. W przypadku odmiennych ustaleń ustawodawca przyznał organowi odwoławczemu uprawnienie do wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego. Z powyższych możliwości po raz kolejny organ odwoławczy jednak nie skorzystał. Ponownie podane w zaskarżonej decyzji okoliczności – mające uzasadniać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. – odnośnie niepełnej oceny operatu szacunkowego oraz nierozstrzygnięcie w operacie o odszkodowaniu za przyłącze energetyczne zmierzały – jak ocenił Sąd w powołanym wyroku – jedynie do niepodjęcia decyzji merytorycznej. Ponowne rozważania poczynione w ocenionym już przez Sąd zakresie, wskazują, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał bowiem wprost, że jeśli Wojewoda miał jakiekolwiek wątpliwości związane z niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego, to powinien był przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 k.p.a., jak i nie uzasadnił z jakiego powodu nie skorzystał z uprawnień wynikających z tego przepisu. Wprawdzie słusznie wskazał Wojewoda, że organ nie może ograniczać się do bezkrytycznego akceptowania stwierdzeń biegłego, niemniej w świetle oceny Sądu, zarówno nieodniesienie się w operacie szacunkowym do okoliczności, czy materiały pochodzące z rozbiórki posiadają wartość rynkową, przyjęcie do wyceny transakcji starszych niż [...] lata od daty dokonania wyceny, oraz przyjęcie do porównania nieruchomości niepodobnych wobec różnic w powierzchni, a także uchybień odnośnie cechy nr [...] organ winien ustalić poprzez uzupełnienie, w trybie art. 136 k.p.a., materiału dowodowego. Jak wskazuje się w orzecznictwie stwierdzenie, że wycena jest niewiarygodna, nie uzasadnia zastosowania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeżeli możliwy jest do przeprowadzenia dowód uzupełniający opinii rzeczoznawcy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1926/12, LEX nr 1321363). Takich okoliczności organ jednak nie wykazał w niniejszej sprawie. Podobnie – zdaniem Sądu – użycie przez rzeczoznawcę innego stopnia oceny opisów cech rynkowych niż przyjęte w trzystopniowej skali ocen, nie mogło uzasadniać wydania decyzji kasacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wojewódzki winien mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt. I SA/Wa 1100/12, jak i rozważania przedstawione w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt 2 wyroku wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)