IV SA/Wr 828/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków (spr.), Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant starszy referent Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński oddala skargę. Wojewoda Dolnośląski jako organ nadzoru wniósł skargę na uchwałę Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński. Stwierdził, że zaskarża w całości powyższą uchwałę która ujawniona została w protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. Nr 26, poz. 232 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W związku z powyższym wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podał, że dnia 26 lutego 2013 r., działając na podstawie § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, Zarząd Powiatu w Strzelinie podjął uchwałę w sprawie ustalenia planowanej liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński. Przedmiotowa uchwała nie przybrała formy uchwały, jak w latach 2011 i 2012 (uchwala Nr 27/11 Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 24 lutego 2011 r. oraz uchwała Nr 167/12 Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 21 lutego 2012 r.), jednak jej podjęcie odnotowano w Protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Mocą przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu Strzelińskiego, działający jako organ prowadzący, ustalił w porozumieniu z dyrektorami szkół ponadgimnazjalnych liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014. Ustalenia te zostały ujęte w treści Protokołu Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Zgodnie z jego treścią ustalono na rok 2013/2014 dla: 1. Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie: "Zarząd wyraził zgodą na utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 Zespole Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie czterech oddziałów klas I Liceum Ogólnokształcącego oraz jednego oddziału Gimnazjum Dwujęzycznego (5 głosów "za")." (ad. 6, str. 4 protokołu) 2. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 1 im Bohaterów Westerplatte w Strzelinie: "Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr 1 w Strzelinie 7 oddziałów klas 1 w szkole dla młodzieży tj.: Technikum kształcącym w zawodzie: (...) Zasadnicza Szkoła Zawodowa kształcąca w zawodzie: (...) (3 głosy "za", 1 głos "przeciw", 1 głos ,, wstrzymujący się"). Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych i kursy kwalifikacyjne dla dorosłych zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za")" (ad. 6, str. 5 protokołu). 3. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim: "Zarząd wyraził zgodę na zorganizowanie w roku szkolnym 2013/2014 w Zespole Szkól Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Strzelinie 3 oddziałów klas I w szkole dla młodzieży kształcących w zawodach (4 głosy "za"): Technikum (...) Zarząd wyraził zgodę na utworzenie czwartego oddziału Technikum, kształcącego w nowym zawodzie: technik organizacji reklamy pod warunkiem spełnienia wymogów formalnych związanych z uruchomieniem nowego kierunku kształcenia tj. przedłożenie opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia i Wojewódzkiej Rady Zatrudnienia (4 głosy "za"). Zarząd wyraził zgodę na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych oraz na rekrutację słuchaczy na kursy kwalifikacyjne zgodnie z wnioskiem (4 głosy "za"). Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego." (ad. 7, str. 7 protokołu). Po powzięciu przez Wojewodę Dolnośląskiego informacji o naruszeniu prawa przez organ prowadzący - Zarząd Powiatu Strzelińskiego, polegającym na przeprowadzeniu likwidacji szkoły - Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, bez przeprowadzenia procedury likwidacji szkoły określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez nieogłaszanie naboru do klasy pierwszej Liceum, organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Nr NK-N.4131.186.7.2013.BSZ2, w którym zażądał złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów w sprawie. Dowód: pismo Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 kwietnia 2013 r., Nr NK-N.4131.186.7.2013.BSZ2, W odpowiedzi Starosta Strzeliński w piśmie z dnia 25.04.2013 r. Nr IO0712.02.2013.MS, wskazał, że "żadna ze szkół wchodzących w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych – w tym Liceum Ogólnokształcące w Ludowie Polskim nie jest likwidowana.(...)". Jednocześnie w załączeniu do pisma przesłano protokoły z posiedzenia Zarządu Powiatu Strzelińskiego, które odbyły się w 2013 r. Z przesłanych do Wojewody Dolnośląskiego dokumentów wynika, że Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim, które z dniem 1 września 2013 r. zostało włączone do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. Z w/w protokołu i wcześniejszych uchwał Zarządu Powiatu Strzelińskiego: Nr 27/11 oraz Nr 167/12 wynika, że taka rekrutacja nie była prowadzona również w roku szkolnym 2011/2012 oraz 2012/2013. Stwierdzono także, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego planuje likwidację w/w liceum "jak już w ogóle nie będzie uczniów". Wobec powyższego, pismem z dnia 22 lipca 2013 r., Wojewoda Dolnośląski poprosił o dalsze informacje i wyjaśnienia oraz przesłanie uchwały Zarządu Powiatu Strzelińskiego Nr 27/11 z dnia 24 lutego 2011 r. oraz uchwały Nr 167/12 z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński. W odpowiedzi przesłanej do Wojewody Dolnośląskiego Starosta Powiatu Strzelińskiego wyjaśnił, iż "(...) Zarząd Powiatu w Strzelinie nigdy nie podejmował uchwały o likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, co wykluczało konieczność uruchomienia procedury opisanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a Liceum prowadzi aktualnie kształcenie w klasach trzecich. Nie ma także przeszkód do prowadzenia naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2014/2015." Wobec dokonania powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził podjęcie uchwały zapisanej w treści Protokołu Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013r., z istotnym naruszeniem § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie określono liczby oddziałów klas pierwszych dla Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 w Ludowie Polskim, dla którego Powiat Strzeliński jest organem prowadzącym. Organ podkreślił też, że uchwała Zarządu Powiatu Strzelińskiego nie uwzględnia również Uzupełniającego Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim. Jednakże brak naboru do klasy pierwszej na rok szkoły 2013/2014 uzasadnia przepis art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 205, poz. 1206). Organ stwierdził, że stosownie do art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie m.in. szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. W przypadku szkól i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 5c pkt 3 powołanej ustawy, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w m.in. art. 34a wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Z kolei na podstawie art. 34a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, nadzorowi organu prowadzącego, czyli zarządu powiatu, podlega w szczególności przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki. Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, zwanego dalej rozporządzeniem, jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły: 1) ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub grup etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty; 2) upowszechniają informacje dla kandydatów do wszystkich typów szkól, w szczególności o planowanych profilach kształcenia ogólnozawodowego i zawodach, w których będzie realizowane kształcenie, oraz o liczbie miejsc w poszczególnych typach szkół. W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu Strzelińskiego ustalając mocą przedmiotowej uchwały, ujawnionej w Protokole Nr 149/13, liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim, naruszył prawo w sposób istotny, bowiem działanie takie poprzez nieprzeprowadzenie rekrutacji do tej szkoły na rok szkolny 2013/2014 zmierza do całkowitej likwidacji pominiętej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty. Stwierdzono, że ustawa o systemie oświaty dopuszcza zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że Rada Powiatu Strzelińskiego nie podjęła uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim. Zatem brak było podstaw prawnych do pominięcia wskazanego Liceum Ogólnokształcącego w podjętej uchwale Zarządu Powiatu Strzelińskiego, ujawnionej w Protokole z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie Nr 149/13, ustalającej liczbę klas pierwszych i liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014. Konsekwencją takiego działania było nieprzeprowadzenie rekrutacji do klasy pierwszej we wskazanym Liceum na rok szkolny 2013/2014. Podstawą prawną podjęcia uchwały nr 167/12 Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 21 lutego 2012 r. był przede wszystkim § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Zdaniem organu nadzoru, wykonanie obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu nie może odbywać się w sposób dowolny. Skoro bowiem Powiat Strzeliński prowadzi określone szkoły i Rada Powiatu nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych z tych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły. Zatem należy uznać, że norma kompetencyjna upoważniająca do podjęcia przedmiotowej uchwały nie przyznaje organowi wykonawczemu powiatu uprawnienia do nieokreślenia liczby oddziałów klas pierwszych w którejkolwiek z prowadzonych szkół. Wskazał również na orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących prezentowane poglądy organu. Stwierdzono też, że na zamiar przeprowadzenia likwidacji z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazują również inne zapisy ujawnione w Protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. – w tym wypowiedź Pani Małgorzaty Stachowiak - Inspektora Oświaty. Zdaniem Skarżącego dopóki szkoła nie zostanie zlikwidowana, w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dopóty organ prowadzący ma obowiązek organizować nabór do pierwszej klasy takiej szkoły. Uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 8 sierpnia 2013 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski stwierdził istotne naruszenie prawa, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ze względu na fakt, iż upłynął już 30 dniowy termin do wydania przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Przedstawił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego i jego argumentację. Uzasadniając swój wniosek podał, że Wojewoda Dolnośląski w przedmiotowej sprawie błędnie uznał, iż doszło do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych. W przedmiotowej sprawie brak jest dokumentu uchwały, uchwała taka nie została więc nigdy formalnie podjęta. Nie można bowiem utożsamiać podjęcia uchwały przez Zarząd Powiatu z zajęciem przez niego stanowiska czy też opinii w danej sprawie. W protokole nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2013 r. na str. 4, 5 ,6 i 7 znalazł się zapis, iż na posiedzeniu tym były rozpatrywane sprawy poszczególnych szkół ponadgimnazjalnych. Twierdzenie Wojewody, jakoby doszło do podjęcia jednej uchwały "w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński" jest więc pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia. Nawet bowiem, gdyby teoretycznie uznać (czemu Powiat Strzeliński stanowczo zaprzecza), iż doszło do podjęcia uchwały, to mogłaby ona dotyczyć jedynie jednej, konkretnej szkoły np. ZSP nr 2 w Ludowie Polskim, a nie wszystkich szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński, jak to błędnie wskazuje skarżący. Stwierdził, iż w świetle zgromadzonych w sprawie dokumentów, należy uznać, iż skarga Wojewody Dolnośląskiego jest niezasadna. Jednakże w razie nie uwzględnienia powyższego zarzutu dodatkowo wskazał na treść § 24 ust. 1 pkt 1 wymienionego wyżej rozporządzenia. Stwierdził, iż w protokole nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu z dnia 26 lutego 2013 r., Zarząd Powiatu ustalił, zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu liczbę oddziałów w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie, Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie oraz Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim w roku szkolnym 2013/2014. Dla każdej z tych szkół przeprowadzone było osobne głosowanie, którego skutkiem było zaaprobowanie, bądź odrzucenie wniosku jego przedstawiciela w konkretnej sprawie. W powyższym protokole nie ustalono jedynie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim. Skoro jednak dokonano ustalenia liczby oddziałów i uczniów we wszystkich pozostałych szkołach wchodzących w skład zespołów szkół prowadzonych przez Powiat Strzeliński, co najwyżej można przyjąć, iż mogło dojść do bezczynności w zakresie braku ustalenia tych elementów jedynie w stosunku do Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, funkcjonującym w ramach jednego zespołu szkół tj. Nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim. Ponadto, stwierdził, iż przyjmując nawet, iż doszło do podjęcia jednej uchwały w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnych 2013/2014 dla szkół ponadgimnazjalnych w Strzelinie, to wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie dotyczącym wszystkich szkół ponadgimnazjalnych w Strzelinie, jest niezrozumiały, bezpodstawny i pozbawiony najmniejszego uzasadnienia. Ustosunkowując się do zarzutu rzekomej likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty uznał, iż okoliczność ta nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Zauważył, że likwidacja szkoły polega na takiej operacji, która uniemożliwia kształcenie uczniów. Tymczasem w Liceum odbywa się kształcenie, można ponadto w latach następnych przeprowadzić nabór do szkoły. Poza tym zgodnie z art. 59 u.s.o. organem likwidacyjnym szkoły jest organ stanowiący samorządu terytorialnego. Co się tyczy art. 59 ustawy o systemie oświaty, podkreślił, że i procedura w nim przewidziana ma zastosowanie jedynie w przypadku likwidacji szkoły. Stosowanie analogii zatem przy dokonywaniu ustalania liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów jest nie tylko zabiegiem nie spotykanym w prawie administracyjnym, ale też nielegalnym, czyniącym zarzut przekroczenia granic prawa przez skarżącego wojewodę w pełni zasadnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, żadne z przywołanych w skardze orzeczeń nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego jest uchwała Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2013/2014 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński, która ujawniona została w Protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Z analizy powyższego protokołu wynika, że po pierwsze w porządku obrad w pkt 4-7 przyjęto, iż na posiedzeniu tym rozpoznawane będą wnioski, kolejno: Klubu Sportowego "Strzelinianka", Dyrektora ZSO w Strzelinie, Dyrektora ZSP Nr 1 w Strzelinie, wniosek Dyrektora z ZSP Nr 2 w Ludowie Polskim o utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 – wskazanej przez poszczególnych dyrektorów w/w szkół ilości oddziałów klas pierwszych dla młodzieży i dla dorosłych. Omawianie formalnych wniosków dyrektorów szkół wymienionych w pkt 4-6 kończyło się zapisem dokonanym w protokole: Zarząd wyraził zgodę na utworzenie w roku szkolnym 2013/2014 określonej ilości oddziałów klas pierwszych w określonej z nazwy szkole, przy każdym z nich były wskazane wyniki głosowania. Odnośnie pkt 4 i 5 odnotowano, iż za wyrażeniem zgody było głosów 5 (jednogłośnie), w pkt 6 w zależności od szkoły w jakiej miały być utworzone klasy pierwsze – były to 3 lub 4 głosy wyrażające zgodę. Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem w istocie jest zapis zawarty w pkt 7 protokołu ale dotyczący Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim. Mówi on, że Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w Liceum Ogólnokształcącym w Ludowie Polskim. Protokół w tej części nie zawiera adnotacji o wynikach głosowania. W przeciwieństwie do innych szkół w Ludowie Polskim, w których wyrażono zgodę na rekrutację do klas pierwszych a wynik głosowania, co odnotowano w przedmiotowym protokole, to 4 głosy "za". Na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że zapisy dotyczące głosowania w przedmiocie utworzenia klas pierwszych w poszczególnych Szkołach traktować należy jako jedną uchwałę. Ponadto dodał, że organ nadzoru nie kwestionuje rozstrzygnięcia odnośnie wszystkich szkół, poza Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim. Wniósł o uchylenie w całości rozstrzygnięcia zawartego w protokole Nr 149/13 z tego względu, że uznanie bezczynności organu stanowiącego w realizacji normy kompetencyjnej, jest równoznaczne z jej niewypełnieniem, co musi prowadzić do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem uchwały w całości. Nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy ocena, czy właściwie został sformułowany zarzut skargi czy poszczególne rozstrzygnięcia podjęte w wyniku odrębnego głosowania z różnym wynikiem mogą stanowić jedną uchwałę. W ocenie Sądu twierdzenia skarżącego nie znajdują oparcia w opisanym wyżej protokole. Zgodzić się bowiem należy, ze stanowiskiem organu, że brak jest podstaw do uznania, że została podjęta uchwała, która może być przedmiotem zaskarżenia. Przede wszystkim skarżący zarzuca, że wskazana, przez niego uchwała nie wyczerpuje normy kompetencyjnej – co stanowi podstawę do uznania jej nieważności. Tymczasem w protokole nie powołano żadnej normy kompetencyjnej, która nakładałaby obowiązek podjęcia uchwały określonej treści, lub inaczej, określałaby jakie sprawy winny być uregulowane przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 169 ust. 1 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów samorządowych i wykonawczych, które działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że działanie władzy publicznej musi mieć oparcie w przepisach prawa. Do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego należy podejmowanie uchwał w sprawach należących do właściwości tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w aktach wyższego rzędu. Są to akty o charakterze wykonawczym i charakteryzują się tym, że regulują określone kwestie zgodnie z upoważnieniem zawartym w ustawie lub rozporządzeniem z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb określonej jednostki samorządu terytorialnego. Nie wypełnienie normy kompetencyjnej w sposób właściwy – to znaczy nie uregulowanie spraw wymienionych w akcie wyższego rzędu w sposób całkowity i w granicach upoważnienia a także w przypadku braku delegacji należy ocenić jako rażące naruszenie prawa. Według skarżącego wskazana przez niego uchwała narusza § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz.U. Nr 26, poz. 232 ze zm.) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004, Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Pierwszy z powołanych przepisów (§ 7 ust. 1) stanowi, że o przyjęcie do klasy pierwszej szkół ponadgimnazjalnych: (...) mogą ubiegać się absolwenci gimnazjalni. Drugi zaś, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają w porozumieniu z dyrektorami szkół liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym odniesieniu do szkół i oddziałów (...), a także przekazując te ustalenia kuratorowi oświaty. Wskazane wyżej rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, który stanowił, że Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa w drodze rozporządzenia warunki i tryb przyjmowania uczniów do szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, a także może określać maksymalną liczbę szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można ubiegać się równocześnie, uwzględniając w szczególności zasadę powszechnej dostępności do wszystkich typów szkół. W tym miejscu Sąd ponownie podkreśla, że opisany protokół nie zawiera odwołania się do jakichkolwiek przepisów ustawy o systemie oświaty, przepisów rozporządzenia choć istotnie w poszczególnych interesujących w tym postępowaniu punktach odnosi się do propozycji dyrektorów poszczególnych szkół odnośnie utworzenia klas pierwszych. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego uchwała w przedmiocie nie utworzenia w Liceum Ogólnokształcącym w Ludowie Polskim w roku szkolnym 2013/2014 klas pierwszych, jak również uchwały w przedmiocie nie utworzenia takich klas w latach 2011/2012 i 2012/2013 są faktycznie decyzją w przedmiocie likwidacji powyższego Liceum bez zastosowania procedury określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty. Organy powiatu – rada powiatu, zarząd powiatu wyrażają swoją wolę w formie uchwały. Oznacza ona nie tylko metody działania organu kolegialnego ale także pewną formę działania zastrzeżoną dla niektórych spraw. O takiej formie wyrażenia woli przez organy powiatu (w tym zarząd powiatu) wskazuje art. 13, art. 42 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Uchwały powinny spełnić wymogi formalne jak i merytoryczne. Według Sądu spełnienie wymagań formalnych jak i merytorycznych daje podstawę do uznania, że wyrażenie woli przez organ następuje mocą uchwały. W ocenie Sądu skoro oba organy kolegialne podejmują decyzję w formie uchwał, wymogi formalne są takie same (dla uchwał zarządu powiatu jak i rady). Niezależnie również od faktu, czy są to akty prawa miejscowego, czy też o innym charakterze. Ani przepisy Konstytucji ani też ustaw ustrojowych nie określają wymogów formalnych jakim powinny odpowiadać uchwały organów samorządu terytorialnego – w tym uchwały będące aktami prawa miejscowego. W tej sytuacji w ocenie Sądu przy ustaleniu formalnych wymogów dotyczących uchwał organów samorządu terytorialnego należy posiłkować się przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908). (patrz także Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją Bogdana Dolnickiego, Zakamycze 2005, str. 315). W takim zakresie w jakim ustawy samorządowe określają procedurę podejmowania uchwał, są one obowiązujące, wyprzedzają stosowanie wymienionego wyżej rozporządzenia. W omawianej sprawie ma zastosowanie art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że uchwały zarządu i rady powiatu zapadają większością głosów w obecności co najmniej połowy ustalonego składu w głosowaniu jawnym. Wymienione wyżej rozporządzenie w sprawie zasad techniki prawodawczej w dziale VII odnośnie projektów aktów prawa miejscowego w § 143 stanowi, że do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednie zasady wyrażone w dziale IV, z wyjątkiem § 141 w dziale V, z wyjątkiem art. 132 w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7 a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jak wcześniej wskazano uchwała podjęta na podstawie § 24 MEN i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. jest uchwałą o charakterze wykonawczym, nie będącą aktem prawa miejscowego. Nie posiada bowiem cech takiego aktu (prawa miejscowego) nie zawiera norm abstrakcyjnych, skierowanych do wszystkich adresatów zamieszkujących na określonym terenie. Jej przedmiotem jest określenie ilości klas pierwszych. W dziale VI - § 134 stanowi, że podstawę wydania uchwały (i zarządzenia) jest przepis prawny upoważniający organ do uregulowania określonego zakresu spraw, tekst uchwały i zarządzenia rozpoczyna się od wskazania przepisu prawnego, na podstawie, którego uchwała lub zarządzenie są wydawane (§ 139) akty normatywne o charakterze wewnętrznym określa się wyłącznie nazwą "uchwała" albo "zarządzenie", podstawową jednostką redakcyjną i systematyzującą rozporządzenia jest paragraf. Paragrafy można dzielić na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, a litery na tiret (art. 124). Wskazana przez skarżącego uchwała nie zawiera wskazanych elementów. Zatem nie spełnia wymogów formalnych uchwały. Brak powyższych elementów a przede wszystkim brak wskazania podstawy prawnej wyrażenia woli o określonej treści jest podstawą do uznania, że protokół z dnia 26 lutego 2013 r. Nr 149/13 nie zawiera uchwał, a tym samym brak jest przedmiotu zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak wyżej.