III SA/Kr 1204/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wybudowania zajazdu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych), utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] 2012 r., znak: [...], którą odmówiono wybudowania zjazdu z ul. L w N do działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność A. S. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 8 marca 2010 r. A. S. złożyła do Prezydenta Miasta wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L na działkę ewidencyjną nr [...]. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na uzasadnienie podała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr [...], która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...]. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], która posiadała naturalny dostęp do drogi publicznej. W wyniku przebudowy drogi w latach osiemdziesiątych działka nr [...] utraciła możliwość wjazdu na drogę publiczną, przy czym część działki nr [...] została zajęta na poszerzenie pasa drogowego ulicy L, a pozostała działka - jako działka nr [...], która nie została zajęta na cele drogowe - utraciła możliwość wjazdu na ulicę L. Podniesiono, że w trakcie dokonywania czynności dotyczących rozgraniczenia gruntu, ówczesny inwestor, którym był Miejski Zarząd Dróg i Mostów zobowiązał się w protokole granicznym do wykonania zjazdu do nieruchomości wnioskodawczyni i w 1994 r. taki zjazd na działkę nr [...] został wykonany. Jednakże, ze względu na niezachowanie wymogów proceduralnych, tj. nieuzyskanie pozwolenia na budowę i niespełnianie wymogów technicznych, zjazd ten został rozebrany na skutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. Wnioskodawczyni podała, że prowadziła korespondencję z Miejskim Zarządem Dróg, który przyznał, że istnieje po jego stronie obowiązek wykonania przedmiotowego zjazdu, ale jednocześnie wskazywał, że Miasto N nie uwzględniło środków na tę inwestycję w budżecie i tym samym sprawa wykonania dojazdu do działki przy ul. L pozostała nierozwiązana. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg poinformował A. S., że jej wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, gdyż "zarządca drogi nie ma prawnych możliwości wykonania zjazdu w sytuacji, gdy jego budowa lub przebudowa nie jest ściśle związana z budową lub przebudową drogi publicznej." W piśmie tym zaznaczono, że "w czasie przebudowy ul. L miała status jedynie drogi wewnętrznej, a kategorię drogi publicznej uzyskała dopiero rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. nr 12 z 1995 r., poz. 54) i dlatego wysoce wątpliwym jest opieranie żądania na wzmiankowanym przepisie art. 29 ust. 2, skoro w chwili przebudowy ul. L nie miała jeszcze statusu drogi publicznej". Nadto dodano, że "został dokonany z inicjatywy współwłaścicieli podział geodezyjny przedmiotowej działki na działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...] i [...]. To, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie ma zapewnionego dogodnego zjazdu jest wynikiem jedynie wzmiankowanego podziału geodezyjnego, za który w żadnej mierze nie może ponosić odpowiedzialności zarządca drogi." Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. A. S. podtrzymała swój wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - na działkę ewidencyjną nr [...] stanowiącą jej własność. Wniosła również, aby w przypadku odmowy wykonania zjazdu rozstrzygnięcie zapadło w formie decyzji administracyjnej. W dniu 29 listopada 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wydał decyzję nr [...], znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku A. S. z dnia 22 czerwca 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji stwierdził, że skoro przebudowa ul. L miała miejsce przed uzyskaniem przez nią statusu drogi publicznej, to w związku z treścią przepisów, które w tym czasie obowiązywały, nie spowodowało to powstania po stronie zarządcy obowiązku budowy zjazdu na działkę nr [...]. Co więcej, organ uznał, że niezależnie od poczynionych ustaleń żądanie strony nie mogło być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym, gdyż - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg stwierdził, że z uwagi na to, iż przedmiotem podania strony nie było wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, lecz żądanie budowy zjazdu ze środków własnych zarządcy drogi, wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w tej sprawie nie znalazłoby żadnej podstawy prawnej, a postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. Kolegium stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia z uprzednią (pierwotną) bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, że wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, która nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.. Skoro przedmiotem żądania strony było żądanie wydania decyzji administracyjnej o wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej, czyli sprawa nieobjęta normą prawną obligującą organ do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej, a organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w tak zakreślonym przedmiocie – konieczne było jego umorzenie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła A. S. W jej wyniku, wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, Sąd decyzje organów obu instancji uchylił. WSA w Krakowie nie podzielił argumentacji organów w kwestii dotyczącej istnienia przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, uznając, iż przedmiotowa sprawa wykonania zjazdu z drogi publicznej (z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) powinna zostać załatwiona w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 ustawy. Co najistotniejsze, sąd stwierdził, że orzekające organy nie ustaliły jednakże w sposób nie budzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Nie ustaliły, czy późniejszy podział działki nr [...] nastąpił jeszcze w związku z przebudową drogi, co rodziłoby obowiązek zarządcy wybudowania zjazdu z tej działki, czy też jest wynikiem wniosku strony niezwiązanego z budowa lub przebudowa drogi. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia [...] 2012 r. znak: [...], Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg odmówił wybudowania zjazdu z ul. L w N do działki ewidencyjnej nr [...] w obr. [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi KW nr [...] stanowiącej własność A. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle art. 29 ustawy o drogach publicznych, aby można było mówić o uwzględnieniu żądania strony, musiałaby wystąpić sytuacja, w której strona utraciła istniejący zjazd w następstwie przebudowy ul. L, a zarząd drogi nie dokonał jego odtworzenia lub nie wykonał innych zjazdów pozbawiając w ten sposób stronę połączenia pomiędzy jej nieruchomością, a drogą publiczną. W niniejszej sprawie zarządca drogi w związku z przebudową ulicy L wykonał do niej łącznie trzy zjazdy z działki nr [...], z tym, że jeden z nich objęty był nakazem rozbiórki, a następnie został faktycznie rozebrany. Do działki nr [...] zapewniony był kolejny zjazd. Wykonany został z ul. N, ale z uwagi na to, że obie te ulice wzajemnie się przecinają, uznać należy, iż również ten zjazd zapewniał stronie dostęp do ul L. Zjazd ten wykorzystywany był w celu dojazdu do działki nr [...] przez jej użytkowników. Organ I instancji podniósł, że działka nr [...] ulegała dalszym podziałom na działki nr [...], [...] i [...]. Podział ten został przygotowany w styczniu 1992 r., lecz ujawniony został dopiero na podstawie postanowienia działowego z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie sygn. akt [...]. Następnie w związku z postępowaniem spadkowym - w tym samym postanowieniu - dokonano dalszego podziału działki nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...]. W tym stanie organ uznał, że działka nr [...], na której strona domaga się ustanowienia zjazdu z ul. L, nie powstała w związku z przebudową tej ulicy, lecz w związku z postępowaniem spadkowym wszczętym przez stronę. Powstała ona w wyniku podziału nieruchomości, tj. działki nr [...], która miała już zapewniony dostęp do drogi publicznej, albowiem w chwili podziału do tej działki były wybudowane zjazdy zarówno od strony ul. L jak i ul. N. W ocenie organu, strona nie może domagać się odtworzenia zjazdu, który został rozebrany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2005 r, albowiem obowiązujący przepis art. 29 ust.2 ustawy nie daje jej takiego uprawnienia, a z nim nie wiąże się taki obowiązek po stronie zarządcy. Celem tego przepisu jest zapewnienie właścicielom nieruchomości przylegających do drogi publicznej dostępu do tej drogi poprzez zjazdy, tj. jeżeli strona utraciła dostęp do drogi wskutek remontu lub przebudowy drogi, obowiązek zapewnienia takiego dostępu spoczywa na zarządcy. Przepisy nie dają jednak możliwości domagania się budowy zjazdu w miejscu wskazanym przez samą stronę. O lokalizacji zjazdu decyduje bowiem zarządca, kierując się względami bezpieczeństwa ruchu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. S., wskazując, że zarządca drogi uznał swój obowiązek wynikający z przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i w 1994 r. wykonał zjazd na ul. L z nieruchomości wnioskodawczyni, wówczas oznaczonej jako dz. ew. nr [...]. Z uwagi na niezachowanie wymogów proceduralnych tj. brak pozwolenia na budowę i niespełnienie wymogów technicznych, zjazd ten został na skutek decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozebrany w 2005 r. Od tego czasu wnioskodawczyni nie posiada zjazdu ze swojego gruntu na drogę publiczną ul. L. Ponadto, po rozbiórce tego zjazdu organ po raz wtóry, w korespondencji z wnioskodawczynią przyznał, że jest on obowiązany do wykonania zjazdu, lecz nie posiada na to środków finansowych (pismo Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia 13 maja 2005 r.), natomiast aktualnie organ tego obowiązku nie uznaje. W tej sytuacji na wnioskodawczynię przenoszony jest ciężar konsekwencji niezgodnego z prawem działania zarządcy drogi, który wybudował pierwotny zjazd niezgodnie ze sztuką i prawem budowlanym, co spowodowało konieczność likwidacji tego zjazdu i po raz wtóry pozbawienie gruntu wnioskodawczyni połączenia z ul. L. Opisaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia 29 kwietnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia, działające jako organ odwoławczy SKO wskazało, że przed przebudową drogi nie było żadnego zjazdu, a działka oznaczona początkowo numerem [...], potem (po podziale) numerem [...] miała dostęp do drogi brodem, natomiast w związku z przebudową drogi zapewniono i wybudowano kilka zjazdów, z których tylko jeden został rozebrany w związku z decyzją PINB z 2005 r. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] nie powstała w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi dokonanego w celu poszerzenia czy innej przebudowy drogi, co wskazywałoby na powstanie obowiązku zarządcy drogi wykonania niewadliwego i zgodnego z prawem zjazdu do drogi. Po wykonaniu przebudowy drogi i po wykonaniu przez zarządcę drogi zjazdów działka oznaczona numerem [...] ulegała dalszym podziałom. Działka nr [...] podzielona została na trzy działki nr [...], [...] i [...] i był to podział w celu prawnego uregulowania gruntów zajętych na poszerzenie i modernizację ul. L w N zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lutego 1980 r. - podział nieruchomości zatwierdzono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1992 r. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] powstała w wyniku dalszego podziału działki nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...] i [...] - w związku z postępowaniem spadkowym toczącym się przed Sadem Rejonowym - sygn. akt [...]. Sam fakt podziału działki i utworzenia nowych działek wzdłuż drogi nie zmienił dostępności nieruchomości oznaczonej przed podziałem nr [...] do drogi publicznej. Zatem działka ewidencyjna nr [...] powstała po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości dostępu do drogi przez wykonanie zjazdu - w wyniku późniejszego podziału, a to powoduje - zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 340/11 - brak powstania obowiązku zarządcy z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. S., żądając uchylenia jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, co doprowadziło do wadliwych ustaleń faktycznych i błędnego rozstrzygnięcia sprawy, - art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu podniosła, że wbrew twierdzeniu organów w sprawie, dalszy podział nieruchomości, wobec której istnieje obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu, oparty na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, nie może być podstawą do wygaśnięcia tego zobowiązania. Nie mają znaczenia dalsze losy jej nieruchomości, skoro chodzi jedynie o odtworzenie istniejącego wcześniej zjazdu. Ponadto, nieprawdziwe są twierdzenia organów, jakoby w 1996 r. zarządca drogi wykonał trzy zjazdy do działki nr [...], zaś organy nie dysponują żadną dokumentacją potwierdzającą ten fakt. Poczynione w tym zakresie ustalenia organów są dowolne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym, co stanowi obrazę przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga została uwzględniona, ale nie z powodów w niej podniesionych. Sąd z urzędu bowiem stwierdził, że w kontrolowanych decyzjach tkwią kwalifikowane wady skutkujące stwierdzeniem ich nieważności. Organy orzekające, jako materialnoprawną podstawę swoich rozstrzygnięć wskazały art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 260, zwanej dalej ustawą o drogach publicznych). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. W myśl natomiast ust 2 ww. artykułu, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Wykładnia przepisów ustawy o drogach publicznych, w tym wskazanego art. 29 ust. 1 i 2 ustawy, wskazuje, że jedynie wyrażenie zgody bądź brak takiej zgody na budowę lub przebudowę zjazdu przez właściciela nieruchomości nie innej, jak przyległej do drogi, jest zagadnieniem publicznoprawnym. W tym bowiem zakresie organ administracji, jako podmiot administrujący, kształtuje prawa i obowiązku indywidualnego podmiotu wyważając pomiędzy jego indywidualnym interesem, a interesem publicznym rozumianym jako zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym dążąc zarazem do zrealizowania tego ostatniego jako celu publicznego. Nie można bowiem zaprzeczyć, że jeżeli interes publiczny to zespół ogólnie zarysowanych celów, które - w wypadkach określonych przez prawo - należy wziąć pod uwagę w procesie stosowania prawa, to udzielając bądź odmawiając zezwolenia na budowę zjazdu zarządca drogi, który musi brać pod uwagę względy bezpieczeństwa, realizuje w ten sposób swoje zadania. Ust. 2 art. 29 stanowi więc jedynie normę kompetencyjną określonego podmiotu w przypadku budowy lub przebudowy drogi. Wysłowiona w ust. 2 norma nie jest również i normą postępowania określającą formę działania wskazanego w niej podmiotu. W tym zakresie zarządca nie działa zresztą w celu realizacji interesu publicznego, mało tego, trudno wskazać również, że zarządca ten ma skonkretyzować tę normę w jurysdykcyjnym postępowaniu. Trudno bowiem dopatrzeć się w ust. 2 art. 29 ustawy normy postępowania o charakterze materialnoprawnym, pozwalającym na kształtowanie praw i obowiązków określonych indywidualnych podmiotów w formie aktu administracyjnego. W takim wypadku wydanie aktu administracyjnego kształtujące prawa i obowiązki skarżącej jako właściciela działki nr [...] nastąpiło bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych skutkującym stwierdzeniem nieważności kontrolowanych decyzji. Skarżąca konsekwentnie bowiem domaga się od zarządcy wybudowania przez niego zjazdu w ramach kompetencji wynikających z art. 29 ust. 2 ustawy, począwszy od pisma z dnia 22 czerwca 2010 r., poprzez odwołanie od decyzji organu I instancji, a skończywszy na skardze do sądu administracyjnego, gdzie twierdzi w dalszym ciągu, że istnieje obowiązek zarządcy drogi do wybudowania zjazdu, oparty na art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. De facto zatem domaga się ona "odtworzenia" istniejącego, jak twierdzi skarżąca, uprzednio zjazdu. W odwołaniu od decyzji I instancji wyraźnie sama skarżąca podnosi: "aktualnie organ tego obowiązku nie uznaje. W tej sytuacji na wnioskodawczynię przenoszony jest ciężar konsekwencji niezgodnego z prawem działania zarządcy drogi, który wybudował pierwotny zjazd niezgodnie ze sztuką i prawem budowlanym, co spowodowało konieczność likwidacji tego zjazdu i po raz wtóry pozbawienie gruntu wnioskodawczyni połączenia z ul. L." Ze wskazanych wyżej regulacji prawnych w żaden jednak sposób nie wynika, by ustawa o drogach publicznych w jakimkolwiek przepisie ustanawiała podstawę do wydania decyzji w sprawie odtworzenia zjazdu, a nawet wybudowania przez zarządcę zjazdu, skoro, jak trafnie zauważył WSA w Krakowie w wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 340/11, "...jest niewątpliwym, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno – techniczną organu zarządcy drogi."(gwoli jasności z ust. 2 art. 29 ustawy). Wbrew twierdzeniom skargi nie można wobec tego postawić organom orzekającym naruszenia przepisów postepowania : artykułów 7, 77 § 1, 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórnie orzekające organy w tej sprawie spełniły bowiem postulaty sądu administracyjnego orzekającego uprzednio, co do kwestii jednoznacznego ustalenia okoliczności podziału działki, w wyniku którego wydzielono działkę nr [...]. Z niebudzących wątpliwości ustaleń organów wynika, że działka ewidencyjna nr [...] nie powstała bowiem w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi dokonanego w celu poszerzenia czy innej przebudowy drogi, co wskazywałoby na powstanie obowiązku zarządcy drogi wykonania niewadliwego i zgodnego z prawem zjazdu do drogi. Z ustaleń organów wynika, że po wykonaniu przebudowy drogi i po wykonaniu przez zarządcę drogi zjazdów działka oznaczona numerem [...] ulegała dalszym podziałom na trzy działki: nr [...], [...] i [...] i był to podział w celu prawnego uregulowania gruntów zajętych na poszerzenie i modernizację ul. L w N zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lutego 1980 r. Podział tych nieruchomości zatwierdzono decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 15 stycznia 1992 r. Natomiast działka ewidencyjna nr [...], co ma zasadnicze znaczenie dla treści rozstrzygnięcia w tym przypadku, powstała w wyniku dalszego podziału działki nr [...] na działki o nr: [...], [...], [...], [...] i [...] - w związku z postępowaniem spadkowym toczącym się przed Sadem Rejonowym – po sygn. akt [...]. Skarżąca nie zaprzeczyła tym okolicznościom argumentując, że nie mają one znaczenia dla kwestii ciążącego w jej ocenie w dalszym ciągu na zarządcy drogi obowiązku realizacji zjazdu. Taka argumentacja nie jest jednakże zasadna po pierwsze, z wyżej wskazanych już względów, a po drugie, ustanowienie zjazdu może dotyczyć tylko nieruchomości mającej dostęp do drogi publicznej. Zgodzić się więc należy ze stanowiskiem organów, że dokonana ocena zgromadzonego w sposób wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że działka ewidencyjna nr [...] powstała po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu nieruchomości, wówczas istniejącej działki nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] dostępu do drogi przez wykonanie zjazdów z ul. L i ul. N. Skoro działka nr [...] powstała w wyniku późniejszego podziału działki nr [...], w toku postępowania o dział spadku, to powoduje t - zgodnie ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wskazanego już wyroku WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 340/11 – uznanie, że nie powstał obowiązek zarządcy z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Trafnie zauważa Kolegium i organ I instancji, że działka nr [...] przed podziałem w postępowaniu o dział spadku miała zapewniony dostęp do drogi poprzez wybudowane 3 zjazdy na przepustach wykonanych z kręgów betonowych z ul. L i z ul. N, z których tylko jeden został rozebrany decyzją nadzoru budowlanego. Za zjazd na gruncie ustawy o drogach publicznych (art. 4 pkt 8 ustawy) rozumie się połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. dostępie do drogi w sposób bezpośredni albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej; art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, t. jedn., Dz. U. z 2012 r. , poz. 647 ze zm.). W świetle powyższego w żaden więc sposób nie można więc uznać za istniejący z działki nr [...] dostęp do drogi "w bród" za zjazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W tym względzie argumenty skarżącej są chybione. Nie można natomiast podzielić rozumienia wskazówek sądu orzekającego uprzednio, jak to uczyniły orzekające organy, że miały obowiązek wydania decyzji administracyjnej odmawiającej wybudowania zjazdu. Sąd podkreślił jedynie formę załatwienia tej sprawy, ale w określonej relacji do poczynionych ustaleń, które wymagały dalszych wyjaśnień, których, jak zarzucił organom sąd, nie poczyniły. W przypadku zatem stwierdzenia w ich ramach, że podział działki nr [...] nie miał związku z przebudową lub budowa drogi, stwarzał dopiero możliwość wydania decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe. Na etapie orzekania przez sąd wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r. taka możliwość jeszcze nie istniała, póki organy nie ustalą ponad wszelką wątpliwość, czy podział działki nr [...] miał, czy nie miał związku z budową lub przebudową drogi. Wyraźnie o tym podkreśla sąd pisząc w końcowym fragmencie uzasadnienia wyroku: "Uznając, że w chwili obecnej nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania..." Ponadto z materiału tego wynika, że działka nr [...] nie przylega bezpośrednio do drogi publicznej ul. L, lecz dzieli ją działka nr [...], własności Skarbu Państwa, zajęta trwale przez wody potoku J. Trafnie argumentuje więc SKO, że strona domagała się także realizacji zjazdu przez działkę nie będącą jej własnością, a więc dodatkowo skierowano indywidualny akt administracyjny, wprawdzie negatywny, ale władczo rozstrzygający kwestię budowy zjazdu – do osoby, która w tym stanie faktycznym i prawnym nie posiada interesu prawnego, co stanowi także kwalifikowaną wadę wydanych decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielić w tym względzie należy stanowisko WSA w Bydgoszczy, wyrażone w wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn.. akt II SA/Bd 1343/11; LEX nr 1125549, że: "wg utrwalonego orzecznictwa cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie wyroku z prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1784/83). Interes prawny mają tylko podmioty, których sytuacja wynika wprost z normy prawa materialnego. Nie może to być też interes przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych wyłącznie z korzystaniem z dróg publicznych, o czym świadczy umieszczenie przywoływanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie uprawnień w tym zakresie zarządcy drogi. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Mają oni zagwarantowane prawo do udziału w innych postępowania, w tym toku procesu inwestycyjnego. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99), wyrażającego pogląd że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami. Nie inaczej rozumieć należy pojęcie interesu prawnego także na gruncie niniejszego postępowania. Skoro, co już podkreślono, działka nr [...] nie ma w stanie faktycznym ustalonym niewadliwie przez organy bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, to zauważyć należy, że brak jest wskutek tego istotnego elementu stosunku administracyjnego, co jest okolicznością istotną dla uznania przez organy bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tej sprawie. W ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, orzekające organy wezmą zatem pod uwagę wyżej wskazane rozważania i przedstawioną ocenę prawną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.