III SA/Kr 162/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K z dnia 24 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K, działając na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), art. 86 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm., zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej), utrzymał w mocy decyzję Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K z dnia [...] 2013 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Porucznik M. W. objął obowiązki służbowe w Jednostce Wojskowej Nr [...] w K po przeniesieniu służbowym z Jednostki Wojskowej Nr [...] w B w dniu 4 września 2012 r., zgodnie z rozkazem Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K. W dniu 20 września 2012 r. żołnierz wystąpił do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w K z wnioskiem o wypłatę diety dla niego oraz członka rodziny za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby, zasiłku osiedleniowego w wysokości 250% najniższego uposażenia z dnia przesiedlenia się żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkami rodziny oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego pomiędzy dotychczasowym miejscem stałego zamieszkania żołnierza lub członka jego rodziny a nowym miejscem pełnienia służby. Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2012 r. Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w K odmówił stronie należności za przeniesienie służbowe, uzasadniając to tym, że miejscowość T, którą zamieszkuje porucznik W., nie jest miejscowością pobliską w rozumieniu przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji organu l instancji oficer wniósł odwołanie, w wyniku którego decyzją Nr [...] z dnia [...] 2013 r. organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ze względu na nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego, niewłaściwe wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także błędne sformułowanie petitum decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją Nr [...] z dnia [...] 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w K odmówił porucznikowi M. W.: 1) diety dla niego oraz członka rodziny, tj. żony A. W. za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, 2) ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby, 3) zasiłku osiedleniowego w wysokości 250% najniższego uposażenia z dnia przesiedlenia się żołnierza do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkiem rodziny, 4) zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego pomiędzy dotychczasowym miejscem stałego zamieszkania żołnierza lub członka jego rodziny a nowym miejscem pełnienia służby. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że istotą postępowania dowodowego w sprawie było ustalenie, czy miejsce przesiedlenia żołnierza stanowi miejscowość pobliską w rozumieniu art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, tzn. miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. Weryfikując przedstawione przez stronę dane dotyczące połączenia na trasie "T" - "S", organ podniósł, że wnioskodawca wybrał połączenie, które jest dostępne jedynie w soboty. Wnioskodawca przyjął więc błędnie, że może stworzyć "teoretyczny model połączenia" i "przesiąść się" z busa jeżdżącego jedynie w soboty do busa kursującego jedynie w dni robocze. W ocenie organu, ratio legis przepisów dot. należności z tytułu przeniesienia i przesiedlenia żołnierza zawodowego wymaga od organu prowadzącego postępowanie dowodowe ustalenia rzeczywistego przejazdu i jego czasu na trasie miejsce zamieszkania - miejsce służby. Organ przyjął także w trakcie postępowania dowodowego założenie, że przejazd do miejsca pełnienia służby powinien odbyć się przed godzinami rozpoczęcia pracy (7.30), natomiast przejazd powrotny do miejsca zamieszkania po godzinach pracy (15.30). Organ wskazał, że prawidłowo ustalony, w oparciu o rozkłady jazdy przewoźników lądowych środków publicznych transportu zbiorowego, rzeczywisty czas dojazdu z miejsca zamieszkania wnioskodawcy do miejsca pełnienia służby wynosi minimum 1 godz. 18 min. Identyczne parametry połączeń (czasowe oraz konieczność przesiadek) występują na trasie powrotnej, z miejsce pełnienia służby do miejsce zamieszkania. Wszystkie przeprowadzone przez organ symulacje na ogólnodostępnych portalach udostępnianych przez przewoźników transportu publicznego nie stworzyły nawet teoretycznej możliwości połączeń, które zgodnie z rozkładem jazdy pozwoliłyby nie przekroczyć 2 godzin w dwie strony w dzień powszedni. Ponadto organ ustalił, że odległość licząc po drogach publicznych pomiędzy punktami T (miejsce zamieszkania strony) - K przystanek MPK przy ul. G (najbliższy dla miejsca pracy strony przystanek miejskiej komunikacji publicznej) wynosi ok. 46 km 600 m i szacowany czas przejazdu samochodem wynosi 1 h 2 min. Pokonanie tej trasy lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego w czasie poniżej 1h, mając na uwadze konieczność dodatkowo trzech przesiadek jest zadaniem niemożliwym do wykonania w praktyce. Powyższe ustalenia poczynione przez organ I instancji wskazują wyraźnie, że nie istnieje połączenie lądowym środkiem transportu zbiorowego, którego czas nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od przystanku najbliższego miejsca pełnienia służby do przystanku najbliższego miejscu zamieszkania wnioskodawcy. Miejsce przesiedlenia wnioskodawcy nie może więc zostać uznane za miejscowość pobliską, co w świetle przepisów prawa kwalifikowałoby ją jako nowe miejsce pełnienia służby. Tak wiec przyznanie świadczeń finansowych, o które wnioskował oficer jest niemożliwe. W dniu 22 kwietnia 2013 r., zachowując ustawowy termin, oficer złożył odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił organowi obrazę przepisów postępowania przez błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, tj. błędne ustalenie łącznego czasu przejazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: - przez błędną wykładnię pojęcia stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby (art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej), tj. przyjęcie, że w celu ustalenia czasu przejazdu należy brać pod uwagę stacje (przystanki) z uwzględnieniem przystanków komunikacji miejskiej, - przez błędną wykładnię pojęcia czasu dojazdu (art. 1a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej), tj. przyjęcie, że ustalenie czasu dojazdu powinno odbywać się z uwzględnieniem obowiązujących godzin służbowych. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją Nr [...] z dnia 24 maja 2013 r. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] w K utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a jego ocena również nie budzi wątpliwości. Tym samym stwierdził, że prawidłowo zostało przyjęte, iż miejsce przesiedlenia wnioskodawcy nie mogło zostać uznane za miejscowość pobliską. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że jest świadomy, iż dojazdy komunikacją miejską wraz z przesiadkami, w obrębie większych aglomeracji miejskich, ze względu na wielość przystanków i ruch miejski mogą bez wątpienia przekroczyć w obie strony 2 godziny jazdy i wtedy miejscowość, w której mieszka nie zostanie potraktowana jako miejscowość pobliska, mimo, że żołnierz de facto zamieszkiwałby w miejscowości tuż za granicami miejscowości pełnienia służby. Ustawodawca, zmieniając definicję miejscowości pobliskiej z obowiązującej poprzednio, której determinantem była odległość w linii prostej od granic administracyjnych miejscowości, w której żołnierz zajmuje stanowisko służbowe i nie zamieszczając w nowej definicji klauzuli wyłączenia komunikacji w ramach danej miejscowości, kierował się dążeniem do urealnienia definicji. Z punktu widzenia zadań wykonywanych przez jednostki organizacyjne podległe i nadzorowane przez Ministra Obrony Narodowej istotne znaczenie ma m.in. dyspozycyjność, możliwość szybkiego reagowania na nagłe sytuacje. Obowiązująca poprzednio definicja prowadziła do takich sytuacji, że za miejscowość pobliską uznawane były miejscowości, z których czas dojazdu przekraczał znacząco 2 godz. w dwie strony. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. W. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 86 ust. 1 i 2 w zw. z art. 86 ust. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1744 ze zm., zwanym dalej rozporządzeniem MON w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe), poprzez zastosowanie w § 6 ust. 7 ww. rozporządzenia, określającego definicję nowego miejsca pełnienia służby - definicję miejscowości pobliskiej, podczas gdy delegacja ustawowa z art. 86 ust. 15 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie uprawnia organu wydającego rozporządzenie do jej określenia, a tym bardziej poprzez odwołanie się do definicji istniejącej w innym akcie prawnym, a dodatkowo – z ostrożności procesowej – naruszenie: - art. 73 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w związku z § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia MON w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów poprzez uznanie, że miejscowość zamieszkiwana przez skarżącego nie jest miejscowością pobliską, podczas gdy skarżący przedstawił organowi połączenie komunikacyjne gwarantujące przejazd z jego miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby poniżej 2 godzin w obie strony oraz błędne przyjęcie przez organ, że okres dwóch godzin niezbędny do przejazdu do pracy i z pracy winien być liczony jedynie od poniedziałku do piątku w godzinach do 7:30 (najpóźniejszy czas przyjazdu) oraz od godziny 15:30 (najwcześniejszy czas odjazdu) pomimo, że brak podstawy prawnej do takiej wykładni oraz pomimo, iż organ sam wyznaczał skarżącemu dni służby w sobotę w godzinach innych niż 7:30-15:30, tj. 9:00 -17:00 oraz 8:00 - 16:00, skutkiem czego organ odmówił skarżącemu, m.in. wypłaty diety dla niego oraz żony A. W. za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby, ryczałtu na pokrycie kosztów przejazdu ze stałego miejsca zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby, zasiłku osiedlowego w wysokości 250% najniższego uposażenia z dnia przesiedlenia się skarżącego do nowego miejsca pełnienia służby wraz z członkiem rodziny oraz zwrotu kosztów przewozu urządzenia domowego pomiędzy dotychczasowym miejscem stałego zamieszkania lub członka rodziny a nowym miejscem pełnienia służby, - art. 73 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 86 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 3, § 4, § 5, § 6 i § 7 ww. rozporządzenia w zw. z art. 1a ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu, przez ich niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez uznanie, że skarżącemu, jako osobie pobierającej świadczenie mieszkaniowe, nie przysługuje prawo do świadczeń z art. 86 ust. 1 i ust. 2, podczas gdy zgodnie § 6 ust. 7 rozporządzenia MON w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe, za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość, w której żołnierz w związku z przeniesieniem służbowym korzysta z jednej z form zakwaterowania w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu, a która to zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, za jedną z nich uznaje wypłacanie świadczenia mieszkaniowego, które aktualnie jest wypłacane skarżącemu i skutkiem czego organ odmówił skarżącemu wypłaty ww. świadczeń, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodania przyczyn, z powodu których odmówiono wiarygodności i mocy przedstawionych przez Skarżącego dowodom, poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżanych decyzji faktu pobierania przez skarżącego świadczenia mieszkaniowego i wpływu tego faktu na możliwość przyznania skarżącemu świadczeń z tytułu przeniesienia i przesiedlenia służbowego oraz przez nie odniesienie się do tej okoliczności w uzasadnieniach skarżonych decyzji skutkiem czego nastąpiła odmowa przez organ wypłaty ww. świadczeń, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to poprzez błędne uznanie, że z wykorzystaniem istniejących połączeń T, S – K nie jest możliwe przebycie trasy od T do K w mniej niż w 2 godziny w obie strony, pomimo, iż skarżący na takie możliwości wskazał, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a to poprzez brak uwzględnienia w przedmiotowej sprawie dokumentów, w posiadaniu których znajdował się organ tj. Rozkazu Dziennego Nr [...] z dnia [...] 2012 r., z którego wynika, że skarżący przynajmniej dwukrotnie pełnił służbę w inne dni niż poniedziałek - piątek oraz dwukrotnie pełnił służbę w godzinach innych niż 7:30 -15:30. Jednocześnie skarżący wniósł na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z ww. dokumentu na okoliczność wykazania, że skarżący wykonuje pracę również w sobotę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie jest zasadna. Przeprowadzona bowiem kontrola wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć doprowadziła Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie do stwierdzenia, że odpowiadają one prawu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowił art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 90, poz. 593 ze zm., zwanej dalej ustawą o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) w zw. z art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 zm., zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1744). Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, żołnierzowi zawodowemu wyznaczonemu na stanowisko służbowe poza miejscowością stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, w której żołnierz zajmował dotychczas stanowisko służbowe przysługują: 1) ryczałt z tytułu przeniesienia; 2) diety - za czas przejazdu i pierwszą dobę pobytu w nowym miejscu pełnienia służby; 3) ryczałt na pokrycie kosztów przejazdu z miejsca stałego zamieszkania do nowego miejsca pełnienia służby. W myśl ust. 2 ww. artykułu, w przypadku przesiedlenia się żołnierza zawodowego, o którym mowa w ust. 1, do nowego miejsca pełnienia służby, przysługują mu ponadto: 1) zasiłek osiedleniowy; 2) zwrot kosztów przewozu urządzeń domowych. Należności, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 2 pkt 1, przysługujące żołnierzowi zawodowemu pozostającemu w związku małżeńskim lub posiadającemu dzieci pozostające na jego utrzymaniu, ustala się, stosownie do postanowień ust. 3 art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, z uwzględnieniem członków rodziny przesiedlających się z żołnierzem do nowego miejsca pełnienia służby. Wykładnia zatem powyższych przepisów wskazuje, że żołnierzowi zawodowemu przeniesionemu do pełnienia służby wojskowej w innej miejscowości albo skierowanemu do wykonywania zadań służbowych poza stałym miejscem pełnienia służby lub miejscem zamieszkania przysługują wskazane w art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych należności za przeniesienie i podróże służbowe. W ust. 15 art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zawarto upoważnienie dla Ministra Obrony Narodowej, by w drodze rozporządzenia określił wysokość oraz szczegółowe warunki przyznawania należności za przeniesienia, przeniesienia i podróże służbowe żołnierzom zawodowym oraz rodzaje wydatków związanych ze skierowaniem w podróż służbową, sposób obliczania czasu podróży służbowej, sposób obliczania należności za przeniesienia i podróże służbowe, a także terminy i tryb ich wypłacania. Powyższe zostało więc uregulowane w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe (Dz. U. z 2009 r. Nr 221, poz. 1744, zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych za przeniesienia, przesiedlenia i podróże służbowe). Skoro, zgodnie z art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (z dnia 2 kwietnia 1997 r.; Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom, to daje to uprawnienie przy rozpoznawaniu konkretnej sprawy do badania, czy przepis niższej rangi niż ustawa, mający w tej sprawie zastosowanie, jest zgodny z Konstytucją i ustawą ( vide: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. LexisNexis, Warszawa 2010, s. 34-35 i powołane tam orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stoi na stanowisku, że powołane rozporządzenie, wbrew zarzutom skargi, nie zostało wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w ust. 15 art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Podnieść bowiem należy, za stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zawartym w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99, że oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić następujące okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy ono realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć. Trybunał zauważył bowiem, że treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać zatem w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W wyroku z 16 lutego 1999 r., sygn. akt SK 11/98, Trybunał podkreślił także konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości. Patrząc pod tym względem na upoważnienie ustawowe do wydania wskazanego rozporządzenia nie ulega wątpliwości, że w ust. 15 art. 86 ww. rozporządzenia określono nie tylko organ państwowy, który ma go wydać, ale i przedmiot tego aktu podustawowego. Przepis upoważniający w sposób dostatecznie wyraźny wskazuje też kierunek unormowań, jaki powinien być zawarty w tym rozporządzeniu. W ocenie Sądu nie jest więc uprawniony zarzut uzupełniania przez ww. rozporządzenie regulacji ustawowej. W § 6 ust. 7 powołanego rozporządzenia wyraźnie wskazano, że: "Dla celów ustalenia należności, o których mowa w § 3-5, za nowe miejsce pełnienia służby uznaje się miejscowość stanowiącą siedzibę jednostki wojskowej lub wydzielonego pododdziału, gdzie żołnierz pełni służbę, lub miejscowość pobliską w rozumieniu ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej..." (t. jedn., Dz. U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 zm., zwanej dalej ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Zdaniem Sądu, aczkolwiek nie jest to do końca szczęśliwy zabieg z punktu widzenia standardów techniki legislacyjnej, to nie mniej jednak zauważyć należy, że wskazany przepis nie wprowadza nowej definicji, a przez to i nowej treści normatywnej. W upoważnieniu do uszczegółowienia określenia sposobu obliczania należności za przeniesienia żołnierza, a więc do konkretyzacji przepisów ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, mieści się także odesłanie do definicji istotnych pojęć. Skoro w samej ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w art. 68 ust. 1 także posłużono się tego rodzaju techniką – odesłaniem - do definicji legalnej miejscowości pobliskiej w rozumieniu ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, wchodzącej w skład pragmatyki żołnierzy zawodowych, to postawiony w skardze w tym względzie zarzut nie może zostać uznany za trafny. W przepisie tym nie wprowadzono więc samoistnej definicji pojęcia, lecz jest to tzw. "definicja sprawozdawcza", tj. informująca o przyjętym wcześniej sposobie rozumienia definiowanego terminu. Przepis rozporządzenia może być zatem powtórzeniem określenia zawartego w ustawie bądź objaśnieniem tego określenia będącym "przełożeniem" treści ustawy na wskazówki przydatne w praktyce (por. m. in. T. Bąkowski Zasady Techniki Prawodawczej. Komentarz. System Informacji Prawniczej Lex(Lex Omega) 18/2014; komentarz do § 118). W ocenie Sądu nie można zatem stwierdzić, że doszło do naruszenia art. 92 Konstytucji, a więc konstytucyjnego systemu źródeł prawa ze względu na przekroczenie przez autora ww. rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 1a pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, przez miejscowość pobliską należy rozumieć miejscowość, do której najkrótszy czas dojazdu lądowym środkiem publicznego transportu zbiorowego nie przekracza zgodnie z rozkładem jazdy dwóch godzin, w obie strony łącznie z przesiadkami, licząc od stacji (przystanku) najbliższej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliższej miejsca zamieszkania. W rozpatrywanej sprawie znaczenie dla treści rozstrzygnięcia, ma zatem prawidłowość uznania przez organy orzekające, czy w tym konkretnym przypadku miejsce przesiedlenia skarżącego żołnierza stanowi miejscowość pobliską w rozumieniu art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, orzekający dowódcy jednostek wojskowych nie dopuścili się naruszeń przepisów ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) – artykułów: 7 w zw. z 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz 107 § 3 poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i nie wymaga uzupełnień. Został też w sposób prawidłowy i nie budzący wątpliwości oceniony, zgodnie z teorią swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Podzielić należy trafność stanowiska orzekających organów, że miejscowość w której skarżący zamieszkuje w stosunku do której został przeniesiony do pełnienia służby nie może zostać uznana za miejscowość pobliską w rozumieniu art. 1a pkt. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle bowiem definicji legalnej, przez miejscowość pobliską rozumie się taką, z której dojazd do miejsca pełnienia służby i następnie powrót do niej środkami, lądowego transportu publicznego, powinien przekroczyć łącznie czas dwóch godzin. Skoro definicje legalne formułują szczególnego rodzaju normy prawne, bo nakazujące uwzględniać w procesie interpretacji przepisów określone znaczenie zdefiniowane w definicji (por. M. Zieliński wykładnia prawa. Zasady Reguły. Wskazówki, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 203), to zasadnie organy przy ustaleniu w tym przypadku czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby uwzględniły jedynie przewoźników publicznych zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej. Z ustaleń tych wynika niezbicie, że rzeczywisty czas dojazdu z miejsca zamieszkania wnioskodawcy do miejsca pełnienia służby wynosi minimum 1 godz. 18 min i taki sam czas zajmuje przemierzenie drogi powrotnej, biorąc pod uwagę jak podkreśliły organy, symulacje na ogólnodostępnych portalach udostępnianych przez przewoźników transportu publicznego. Trafne jest wobec tego stanowisko organów, że miejscowość w której zamieszkuje skarżący w stosunku do miejsca pełnienia służby nie jest miejscowością pobliską. W żaden sposób nie może być brane pod uwagę jako miarodajne połączenie wskazane przez skarżącego, nie tylko z tego powodu, że nie jest to przejazd środkami komunikacji publicznej, ale również z tego powodu, co słusznie i trafnie wskazały organy, że nie odzwierciedla ono rzeczywistego czasu, w każdym momencie (tj. dniu) przejazdu z miejscowości zamieszkania do miejscowości pełnienia służby. Nie ma racji skarżący twierdząc, że interpretacja pojęcia "czasu dojazdu" powinna być dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby. Wręcz przeciwnie, pojęcie to powinno uwzględniać realne i najdogodniejsze dla żołnierza połączenie w powiązaniu z godzinami służby, bo w przeciwnym razie straciłoby sens ratio legis takiego uregulowania. Dochodziłoby bowiem do swoistego "dopasowywania" czasu przejazdu do miejsca pełnienia służby i czasu wyjazdu z miejsca tak aby łączny "czas dojazdu" nie przekraczał 2 godzin. Trafnie na ten aspekt zwróciły uwagę orzekające organy. Podnieść zatem należy, że nie można przy interpretacji terminów "czas dojazdu" i "miejscowość pobliska" kierować się okolicznościami o charakterze subiektywnym (jak to próbuje czynić skarżący), zależnymi od oczekiwań, upodobań czy przyzwyczajeń konkretnego żołnierza. W konsekwencji stanowisko organów, że w związku z tym, nie przysługują skarżącemu należności z tytułu przeniesienia go, o których jest mowa w art. 86 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, Sąd uznał za prawidłowe. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.