II SA/Bk 21/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. P. i Ł. P. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku gospodarczego, stanowiącego własność A. P. i Ł. P., usytuowanego na działce nr geod. [...], w miejscowości Z., gm. Giby. W wyniku dokonanych oględzin, powiatowy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że na przedmiotowej działce znajduje się parterowy, niepodpiwniczony, murowany budynek, z dachem dwuspadowym. Budynek o wymiarach w rzucie 6,15 x 4,10 m i wysokości 5,90 m usytuowany jest w odległości 7,70 m od budynku znajdującego się na działce nr geod. [...]. Wewnątrz budynku są dwa pomieszczenia, w jednym znajduje się płyta kuchenna, w drugim dwa tapczany i szafka, ponadto obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Według zeznań świadków, pierwotnie istniejący drewniany budynek został w latach 90-tych rozebrany i odbudowany na nowo już w technologii murowanej. Odbudowa nastąpiła bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w roku 1994 - jak oświadczył S. P. (pełnomocnik A. i Ł. P.), natomiast zdaniem D. Ł. odbudowa miała miejsce w latach 1996-97. W związku ze sporną datą odbudowy przedmiotowego budynku, PINB w S. dokonał szeregu przesłuchań na rzecz wyjaśnienia daty odbudowy obiektu, jak również ustaleń, kto tej odbudowy dokonał. W wyniku analizy zebranego materiału dowodowego PINB w S. przyjął za wiarygodną wersję wskazującą na dokonanie odbudowy przedmiotowego budynku w 1994 r. przez S. P. (ojca A. P. i Ł. P.). W czasie tym obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Giby zatwierdzony w dniu 2 grudnia 1992 r. uchwałą Rady Gminy w Gibach nr IV/91/92, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Suwalskiego nr 59. W uchwalonym planie działka nr geod. [...] przeznaczona była pod istniejące użytki rolne, które częściowo znajdowały się w strefie ochronnej jezior Z. i S. Ponadto organ l instancji ustalił, że murowany budynek gospodarczy usytuowany jest na działce nr geod. [...]stanowiącej drogę, należącą do Gminy Giby (wypis z rejestru gruntów z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Po uprzednim, zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, PINB w S. wydał decyzję na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. W decyzji tej organ l instancji nakazał inwestorom, rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr geod. [...] w miejscowości Z. gm. G. W uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że zachodzą okoliczności wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane 1974 r., z uwagi na fakt, iż zarówno nieaktualny już plan zagospodarowania przestrzennego, jak też obowiązujące rozporządzenie nr 19/05 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S.", zabrania lokalizowania obiektów budowlanych na przedmiotowym terenie. Ponadto przedmiotowy obiekt nie spełnia warunków technicznych, jakie obowiązywały w dacie jego budowy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A. P. i Ł. P., wskazując że PINB w S. nie dokonał pełnej analizy planu miejscowego obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu, jak również nieprawidłowo odniósł się do warunków technicznych obowiązujących w roku 1980, bowiem przepis art. 37 ust. 1 prawa budowlanego z 1974 r., nie wskazuje by brać pod uwagę warunki techniczne. W związku z powyższym wnieśli o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że w jego ocenie obiekt budowlany wzniesiony na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości Z. gm. G. ma postać domku letniskowego. Wskazano, że wprawdzie organ l instancji wszczął postępowanie w stosunku do budynku gospodarczego, to w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, iż budynek pełni funkcję mieszkalno - letniskową. Znajdujący się w aktach sprawy opis dotyczący wyposażenia przedmiotowego budynku (płyta kuchenna, tapczan, szafka), oraz dokumentacja fotograficzna wykonana w dniu [...] czerwca 2013 r. przedstawiająca fakt zainstalowania anteny telewizji satelitarnej i skrzynki elektrycznej na ścianach tego obiektu, jednoznacznie wskazują na mieszkalny charakter przedmiotowego obiektu. Również zeznanie przesłuchanego świadka w dniu [...] sierpnia 2013 r. cyt.: "(...) budynek wówczas był już zamieszkały i wykończony wewnątrz", nie budzi wątpliwości, że obiekt posiada funkcję domku mieszkalno - letniskowego. Organ odwoławczy wskazał, że kolejną istotną kwestią w przeprowadzonym przez organ l instancji postępowaniu, było ustalenie daty budowy budynku mieszkalno - letniskowego, bowiem oświadczenia zwaśnionych stron postępowania wskazywały na różny czas dokonanej odbudowy obiektu. W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości przy współpracy właściwych miejscowo, powiatowych organów nadzoru budowlanego, PINB w S. dokonał szeregu przesłuchań świadków, wskazanych przez zainteresowane strony postępowania. W ocenie organu odwoławczego, PINB w S. słusznie uznał za spójne i wiarygodne zeznania czterech świadków, którzy oświadczyli, że obiekt został odbudowany w 1994 r. (jeden ze świadków prowadził roboty instalacyjne w przedmiotowym budynku). Dokonane wyżej ustalenia, przesądzające o mieszkalno - letniskowym charakterze przedmiotowego obiektu, jak również okres powstania obiektu, wskazują na konieczność uzyskania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na jego budowie. W przedmiotowej sytuacji nie ulega wątpliwości, że budowa przedmiotowego obiektu została dokonana, bez dopełnienia wymogu wynikającego z treści art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. tj. uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem decyzji takiej inwestor nie posiada. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego, PINB w S. prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną przedmiotowego obiektu budowlanego na mocy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., bowiem w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, do legalizacji obiektów budowlanych powstałych przed dniem 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem są to przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ podniósł, że legalizacja przedmiotowego obiektu mogłaby nastąpić dopiero po wykluczeniu przesłanki zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, dotyczącej niezgodności dokonanej inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Przy czym przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w stosunku do obecnie istniejącego stanu prawnego, nie zaś do skutków przestrzennych regulowanych przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Również, z faktu, że teren objęty inwestycją nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można wywodzić konieczności odwołania się do przepisów prawa miejscowego obowiązujących w dacie prowadzenia budowy. Aktualnie obowiązującym aktem na przedmiotowym terenie jest rozporządzenie nr 54 Wojewody P. z dnia [...] lutego 2005 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S.". Rozporządzenie zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej wód (§ 4 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia). Zakaz ten, nie dotyczy terenów, dla których obowiązują plany zagospodarowania przestrzennego, o czym stanowi przepis § 4 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia, jednakże jak wspomniano wyżej, Gmina Giby nie posiada aktualnego planu miejscowego, który obejmowałby ten teren. W świetle powyższego organ l instancji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, słusznie oparł się na wojewódzkim akcie prawnym i słusznie uznał że przedmiotowy obiekt stoi w sprzeczności z ww. rozporządzeniem. W świetle powyższych ustaleń oraz faktu, że przedmiotowy budynek mieszkalno -letniskowy usytuowany jest w odległości około 15,0 m od linii brzegowej jeziora S., nie było prawnej możliwości jego legalizacji, bowiem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w sytuacji niezgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki, a decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany. W ocenie organu odwoławczego organ l instancji prawidłowo powołał się na niezgodność przedmiotowego budynku mieszkalno - letniskowego z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., bowiem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. wyraźnie wskazuje na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a obiekt nie spełniający odległości o jakich mowa w § 12 rozporządzenia z 1980 r. stwarza zagrożenie pożarowe. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w odległości 7,70 m od istniejącego na sąsiedniej działce obiektu, podczas gdy ww. przepis wyraźnie nakazuje zachowanie odległości co najmniej 8,0 m od budynku istniejącego. Reasumując powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji dokonał prawidłowej kwalifikacji prawnej samowolnie odbudowanego budynku letniskowego, bowiem jest on usytuowany na terenie, który zgodnie z rozporządzeniem Wojewody P. nie jest przeznaczony pod zabudowę, jak również obiekt nie spełnia warunków technicznych jakie obowiązywały w dacie jego budowy. Powyższe dwie przesłanki obligują organy nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli A. i Ł. P. i zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo ze zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje iż w przedmiotowej sprawie istniała przesłanka do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja organu I instancji został wydana z naruszeniem przepisów postępowania, nie została wyjaśniony zakres sprawy, który ma niewątpliwie istotny wpływ na rozstrzygnięcie; - art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez wyciągniecie z materiału dowodowego błędnego wniosku nie mającego w nim oparcia, tj. że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 prawa budowlanego z 1974 r.; - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji niespełniającej normy ustawowej, tj. że w omawianej sprawie występuje przesłanka do utrzymania w mocy decyzji organu i instancji; - art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., poprzez jego zastosowanie mimo że materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, że przedmioty obiekt budowlany narusza przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym w dacie podjęcia rozstrzygnięcia oraz powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowanych dla otoczenia. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji a także wnieśli o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że nie zostali poinformowani o konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w celu wykazania zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wywiedli, że odległość budynku od obiektu sąsiada wynosząca 7,70 m nie stwarza zagrożenia pożarowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.), zwanej dalej "starym prawem" stanowi m.in., że obiekty budowlane (ich części) wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany (jego część): 1. znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę lub 2. powoduje bądź spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W/W przepis ma zastosowanie do obiektów wzniesionych przed 1.01.1995r., zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane zwanego dalej "nowym prawem" (Dz.U. z 2010r. nr 243 poz. 1623). Chodziło o możliwość likwidacji samowoli budowlanych według przepisów mniej restrykcyjnych w porównaniu z przepisami nowego prawa. Wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a contrario – przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) należy odnieść do daty orzekania przez organ administracji. Jeżeli budynek został postawiony niezgodnie z prawem przed 1.01.1995r., to jego zalegalizowanie nie może odbywać się według przepisów, które nie obowiązują tj. według starego prawa, ale według prawa nowego, obowiązującego w dacie legalizacji. Takie stanowisko ukształtowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych od 2007r., a jego uwieńczeniem stała się Uchwała siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.12.2013r. (II OPS 2/13) o następującej treści: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10.1974r. Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dn. 9.07.1994r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy." Skład orzekający, w niniejszej sprawie, podziela treść uchwały, jak również jej argumentację zawartą w uzasadnieniu. Przechodząc do oceny sprawy niniejszej, w świetle interpretacji art. 37 starego prawa budowlanego, Sąd stwierdza, że organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, prawidłowo go oceniły i zastosowały właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Murowany budynek Skarżących, o funkcji letniskowej, został pobudowany w 1994r. na działce o nr [...] położonej w miejscowości Z. gmina G. Budynek jest zlokalizowany w odległości 15m od jeziora S. i w odległości 7.70m od budynku na działce sąsiedniej o nr geod. [...]. Budynek został postawiony na działce, która nie była i nie jest własnością Skarżących, a wcześniej nie była własnością ich ojca S. P. Działka o nr geod. [...] jest drogą i stanowi mienie Gminy Giby. Fakt ten wynika jednoznacznie zarówno w wyrysów geodezyjnych, jak też z Planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Giby z 1992r., który obowiązywał w dacie budowy spornego budynku. Z zapisów tego planu wynika również, że działka o nr geod. [...] znajdowała się na terenach użytków rolnych, położona w strefie ochronnej jezior Z. i S. (oznaczona symbolem RP/R2), a więc nie była przeznaczona pod zabudowę. To samo dotyczyło działki o nr [...] (sąsiedniej wobec działki nr [...]), która jest własnością Skarżących. Zatem, już w dacie budowy w 1994r. bez wymaganego wówczas pozwolenia na budowę (co nie jest sporne), budynek letniskowy został postawiony na terenie, który nie był do tego przeznaczony w świetle zapisów obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G. z 1992r. Jak się wydaje, uprzedni właściciel budynku, nabywając działkę o nr [...] był błędnie przekonany, że budynek (który był pierwotnie drewnianą szopą, następnie rozebraną) znajduje się na tejże działce nr [...]. Jednakże materiały geodezyjne oraz załącznik graficzny do planu przestrzennego z 1992r. wyraźnie wskazują, ze stoi on na drodze gminnej o nr geod. [...]. Jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowlanego, sporny budynek nie tylko został wzniesiony bez uzyskania pozwolenia na budowę, ale naruszał warunki techniczne poprzez niezachowanie odległości 8m od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce sąsiedniej (§ 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dn. 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki – Dz.U. nr 17, poz. 62, zwane dalej: rozporządzeniem). W dacie wydawania decyzji rozbiórkowej, na terenie Gminy Giby nie istniał plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, lecz od 2005r. obowiązuje na tym terenie rozporządzenie Wojewody P. nr 19/05 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "Pojezierze S. (Dz. Urzędowy Wojewody Podlaskiego nr 54, poz. 732), które zabrania lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegowej jezior." Budynek Skarżących nie spełnia tego wymogu, gdyż znajduje się w odległości zaledwie 15m od linii brzegowej jeziora S. Jeżeli na datę orzekania o likwidacji samowoli budowlanej, nie istnieje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to stosuje się aktualne przepisy ustaw i aktów podustawowych, stanowiących o generalnym państwowym porządku planistycznym (patrz: uzasadnienie Uchwały II OPS 2/13). W ocenie Sądu, takim aktem prawnym, mającym zastosowanie w niniejszej sprawie jest w/w rozporządzenie Wojewody P. nr 19/05. Reasumując, stwierdzić należy, iż organy nadzoru budowlanego, słusznie stwierdziły niemożliwość legalizacji budynku letniskowego wzniesionego w 1994r. bez pozwolenia na budowę, ponieważ w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 starego prawa budowlanego, nie zostały spełnione wymagane przesłanki: - budynek został wzniesiony niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie jego budowy tj. na gruncie nieprzeznaczonym do tego rodzaju zabudowy według planu miejscowego Gminy G. uchwalonego w 1992r. i niezgodnie z rozporządzeniem dotyczącym warunków technicznych, - w dacie orzekania, budynek nie spełniał wymogów rozporządzenia Wojewody P. nr 19/05, zakazującego lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegowej jeziora. Nadto, jak wyżej wskazano, Skarżący nie legitymują się prawem własności działki nr [...], na której stoi sporny budynek, gdyż stanowi ona drogę gminną. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd nie uznaje ich za uzasadnione. Przede wszystkim, w procedurze legalizacyjnej na gruncie art. 37 starego prawa budowlanego, nie obowiązuje warunek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uzyskanie takiej decyzji, zgodnie z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest niezbędne tylko dla inwestycji przyszłej (a nie już istniejącej od 1994r.) w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także zauważyć, z podstawą prawną orzeczonej rozbiórki nie był jedynie art. 37 ust. 1 pkt 2 starego prawa budowlanego, mówiący o niebezpieczeństwie dla ludzi i mienia w odniesieniu do niespełnienia odległości od budynku sąsiedniego (zagrożenie pożarowe), ale przede wszystkim art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gdyby nawet, organy orzekające, pominęły w podstawie prawnej decyzji art. 37 ust. 1 pkt 2 i nie podniosły okoliczności, że posadowienie domku letniskowego narusza § 12 rozporządzenia z 1980r., to i tak przesłanki do orzeczenia rozbiórki wynikały z niezgodności posadowienia budynku na terenie do tego nieprzeznaczonym w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym, obowiązujących zarówno w dacie budowy, jak i w dacie orzekania. Dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.).