II OSK 1257/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 430/14 w sprawie ze skargi D. Ś. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 stycznia 2015 r. oddalił skargę D. Ś. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z [...] września 2012 r. nakazał D. Ś. – właścicielowi ZPHU [...] z siedzibą w K. – rozbiórkę wiaty magazynowej nr V o wymiarach 6,50x4,30 i wys. od 2,20 do 3,00 m usytuowanej na działce nr [...], wykonanej bez pozwolenia na budowę. Decyzja to została utrzymana w mocy decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] stycznia 2013r. Pismem z [...] marca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. zwrócił się do D. Ś. o przesłanie informacji o wykonaniu nałożonego na niego obowiązku. Następnie organ pismem z [...] lipca 2013 r. skierował do D. Ś. upomnienie, wzywając go do wykonania obowiązku wynikającego z prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty nr V. W dniu [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] i doręczył go zainteresowanemu w dniu [...] września 2013 r. D. Ś. złożył zarzuty do wydanego tytułu wykonawczego. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wiata nie została rozebrana i obowiązek nie został wykonany oraz uznanie, iż strona nie chciała nigdy przenieść czy rozebrać wskazanych wiat, co jest nieprawdą. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., działając na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oddalił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Organ, powołując się na poczynione w sprawie ustalenia, stwierdził, że wiata nr V nie został rozebrana i usunięta. Co więcej, wiata ta została rozbudowana i przebudowana do wymiarów 9,75mx9,70m, wys. od 4,00 do 2,50m. Pomimo oświadczenia zainteresowanego, że wiata została rozebrana, a obiekt istniejący został wybudowany na podstawie zgłoszenia z [...] października 2013 r., organ zaznaczył, że zgłoszenie to dotyczyło działki o nr [...]. Wobec powyższego stwierdził, że zarzut oparty na podstawach wskazanych w art. 33 ust. 1 ustawy nie może być uwzględniony i brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zażalenie na to postanowienie wniósł D. Ś. Zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że wiata nr V nie została rozebrana i obowiązek nie został wykonany oraz uznanie, że czynności kontrolne z dnia [...] października 2013 r. potwierdziły, że wiata nr V nie została rozebrana, a przeciwnie została rozbudowana. Wniósł o uchylenie tego postanowienia i nakazanie urzędowi dokonania prawidłowych ustaleń. Powtórzył, że opisana w protokole przez organ wiata wybudowana została na podstawie zgłoszenia z [...] października 2013 r. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ przychylił się do stanowiska organu I instancji co do kwalifikacji zarzutu, jako wymienionego w art. 33 ust. 1 u.p.e.a. W świetle poczynionych ustaleń zarzut ten należało uznać za niezasadny, gdyż obowiązek nie został wykonany. Potwierdziły to oględziny przeprowadzone w dniu [...] października 2013 r., których ustalenia zostały zawarte w protokole. Wynika z niego, że wiata nr V nie została rozebrana i w miejscu jej usytuowania znajduje się wiata o wymiarach dł. 9,70m x szer. 9,75m i wys. 4,0 do 2,25m. Powyższy obowiązek nie został zatem wykonany. Odnosząc się do prawidłowości wystawienia tytułu wykonawczego organ odwoławczy, po zacytowaniu art. 27 u.p.e.a. potwierdził jego zgodność z przepisami i stwierdził, że spełnia on wszystkie wymagania tytułu wykonawczego w egzekucji świadczeń o charakterze niepieniężnym. W skardze do Sądu D. Ś. zarzucił postanowieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych wskazując, że przedmiotowa wiata została rozebrana. W jego ocenie organ w żaden sposób nie wykazał, że istniejąca nowa wiata powstała wskutek przebudowy wiaty istniejącej. Wyjaśnił, że praktycznie nie da się tego zrobić. Stwierdził, że nowa wiata powstała na podstawie dokonanego zgłoszenia i jest legalna. Powstała ona po rozmontowaniu poprzedniej wiaty i postawieniu nowej wiaty w tym miejscu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd podkreślił, że podstawą złożenia zarzutów jest art. 33 u.p.e.a., który taksatywnie wymienia przyczyny ich złożenia. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn niż wymienione, nie upoważnia organu egzekucyjnego do rozpatrzenia takich zarzutów. W niniejszej sprawie skarżący powołał się na fakt rozebrania przedmiotowej wiaty, czyli na wykonanie nałożonego obowiązku (art. 33 ust. 1 pkt 1). Jak wynika jednak z przeprowadzonej w dniu [...] października 2013 r. kontroli zabudowy na działce nr [...] w K. przy ulicy [...], inspektorzy stwierdzili, że wiata nr V nie została rozebrana i w miejscu jej usytuowania potwierdzono istnienie wiaty o wymiarach dł. 9,70m x szer. 9,75 i wys. od 4,00 do 2,50m, o spadku dachu w kierunku wschodnim i okrytej folią. Twierdzenia skarżącego, że dawna wiata została rozebrana, a istniejąca wiata jest nową wiatą wybudowaną zgodnie ze zgłoszeniem z dnia [...] października 2013 r. Sąd uznał za gołosłowne i nie poparte żadnym dowodem. Nadto protokół z kontroli został podpisany przez skarżącego, co potwierdza uczestniczenie skarżącego w przeprowadzeniu tej czynności. Sąd podkreślił, że Prawo budowlane nie zawiera legalnej definicji pojęcia "rozbiórka". Tym niemniej odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na uwadze treść art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, Sąd stwierdził, że celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy (czyli obiektu wykonanego w określonym miejscu). Za rozbiórkę wybudowanego w danym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został on wybudowany. W rozpatrywanej sprawie rozbiórką będzie zatem całkowite usunięcie wybudowanej niezgodnie z przepisami prawa we wskazanym miejscu wiaty nr V. Sąd za nieprzekonujące uznał tłumaczenie skarżącego, że wiata nr V została rozebrana, a następnie, po otrzymaniu potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia z dnia [...] października 2013 r., wybudowana została w tym miejscu nowa wiata. Sąd zauważył, że w zgłoszeniu dokonanym przez skarżącego w dniu [...] września 2013 r. (czyli już po wystawieniu tytułu wykonawczego przywołującego w podstawie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2012 r. nakazującego rozbiórkę wiaty nr V usytuowanej na działce nr [...]) zgłoszony został zamiar budowy wiaty powyżej 25 m² o wymiarach 10m x 10m – jako wiaty samochodowej na działce nr [...] ([...]). Z kolei przywołana w tytule wykonawczym wiata nr V – zlokalizowana była na działce nr [...]. Jak wynika natomiast z ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji podczas przeprowadzanych w dniu [...] października 2013 r. oględzin terenu nieruchomości położonej w K. przy ulicy [...] (działki [...]), na których wybudowane zostały samowolnie wiaty objęte decyzjami rozbiórkowymi Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., część z tych wiat została rozebrana, m.in. wiata nr I, nr II, nr VI, ale wiata nr V nie została rozebrana. Inwestor nie zezwolił na wejście do środka wiaty, nie zmienia to jednak faktu, że nie doprowadzono do całkowitej likwidacji wiaty nr V na przedmiotowej działce. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że prawidłowo orzekające w sprawie organy ustaliły, iż brak jest podstaw do uznania zarzutu skarżącego tj. błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż wiata nie została rozebrana i obowiązek został wykonany. Wobec jednoznacznego ustalenia organów, że obowiązek rozbiórki wiaty nr V nie został przez skarżącego wykonany, brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd podzielił również stanowisko organów co do drugiego zgłaszanego zarzutu, tj. uznanie, iż "strona nie chciała nigdy przenieść czy rozebrać wskazanych wiat jest nieprawdą". Twierdzenie to nie znajduje podstawy w wymienionym powyżej przepisie, zatem Sąd uznał za słuszne stwierdzenie organu, iż brak jest podstaw do uznania go za zasadne. Sąd nie podzielił też argumentów skargi co do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Skarżący był prawidłowo powiadamiany o czynnościach kontrolnych i brał udział m.in. w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r., co potwierdza podpis na sporządzonym z tej czynności protokole. Nie można podzielić zatem stanowiska skarżącego, że był pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do dowodu (w związku z zarzutem naruszenia art. 81 k.p.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D. Ś., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty naruszenia następujących przepisów: 1. art. 10 i art. 81 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. nie wezwanie po postępowaniu I instancji strony do zapoznania się z materiałem dowodowym i nie wezwanie po postępowaniu dowodowym w II instancji kiedy przeprowadzono postępowanie dowodowe w części, 2. art. 136 k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego w ramach procedury uzupełnienia dowodów, podczas gdy przeprowadzenie kontroli stanowiło przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości czego skutkiem powinno być uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3. naruszenie art. 7 i art. 85 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie dowodu z oględzin i ustalenie, że wiata nr V nie została rozebrana i ustalono, iż jest to stara wiata. W żaden sposób jednak nie wykazał organ, iż nowa wiata która tam stoi powstała na skutek przebudowy i rozbudowy poprzedniej, bądź iż jest to stara wiata, Tak samo nowa wiata mogła powstać na skutek rozebrania poprzedniej i budowy nowej (która notabene została wykonana zgodnie z prawem i zgłoszeniem budowlanym), 4. art. 79 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o terminie oględzin na 7 dni przed dokonywaną czynnością, 5. art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe przyjęcie, że obiekt obecnie istniejący jest obiektem nielegalnym, a zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego organ przyjął zgłoszenie robót budowlanych. Obiekt obecnie istniejący, jak ustalono w protokole kontroli, posiada wymiary 9,7mx9,75 i wysokość od 4 do 2,25 m. W zgłoszeniu budowlanym ustalono, że obiekt będzie miał długość 10 m, szerokość 10 m, wysokość 4,5m. W związku z tym obecnie istniejący obiekt jest obiektem, który jest postawiony zgodnie z prawem i zgłoszeniem budowlanym; 6. art. 7 oraz art. 85 k.p.a. poprzez niewłaściwe ustalenie organu prowadzącego postępowanie miejsca położenia obiektu, który miał zostać rozebrany. Decyzja w przedmiocie rozebrania wiaty na działce nr [...] jest niewłaściwa, ponieważ na wskazanej w decyzji działce nie znajdują się żadne obiekty; 7. błędne zastosowanie art. 121 u.p.e.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieją przesłanki do nałożenia grzywny, gdy przesłanki te nie zostały spełnione; 8. art. 136, art. 15 oraz art. 8 k.p.a. poprzez zlecenie przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości organowi I instancji zamiast uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ I instancji w tym przypadku był zainteresowany wygraniem sprawy i dlatego przeprowadzenie postępowania dowodowego przez podmiot mający interes co do rozstrzygnięcia sporu (tj. utrzymaniem jego decyzji w mocy budzi olbrzymie wątpliwości co do bezstronności przeprowadzenia postępowania, tj. zachowania obiektywizmu. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, względnie zmianę orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odmawiając słuszności zarzutom naruszenia przepisów postępowania należy w pierwszej kolejności podkreślić, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.) sąd I instancji uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że uwzględnienie skargi może mieć miejsce wówczas, gdy sąd dojdzie do przekonania, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Uwzględniając powyższe należy odmówić słuszności argumentacji skargi kasacyjnej nakierowanej na wadliwość dokonanej przez Sąd oceny prowadzonego przez organy postępowania, które naruszało art. 10 i art. 81 k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie okoliczność ta została zupełnie przez Sąd I instancji pominięta, organy uchybiły zaś powyższym przepisom, gdyż nie wzywały strony do zapoznania się z materiałem dowodowym. Uznając powyższą argumentację za nietrafną należy zauważyć, że wynikający z akt sprawy ciąg czynności proceduralnych wywołanych koniecznością wyegzekwowania od D. Ś. rozbiórki wiaty nr V, który to nakaz został nałożony ostateczną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z [...] stycznia 2013 r., nie potwierdza słuszności zarzutu skarżącego. Skarżący, aktywnie uczestnicząc na każdym etapie postępowania, został m.in. poinformowany o przeprowadzeniu oględzin w celu sprawdzenia, czy wiata została w rzeczywistości rozebrana. Zawiadomienie o kontroli zostało przesłane do strony, która uczestniczyła w przeprowadzanych na działce nr [...] czynnościach kontrolnych. Miała też możliwość zapoznania się z aktami spraw prowadzonych w tym zakresie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. oraz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, choć rzeczywiście przed wydaniem postanowień organy nie zapewniły skarżącemu możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami w sprawie. Skarżący jednak nie udowodnił, a nawet nie podjął próby udowodnienia, że niezawiadomienie go przed wydaniem postanowienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych pozbawiło stronę możności dokonania w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej. W tej sytuacji należało uznać, że choć skarżący kasacyjnie został pozbawiony możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, to jednak okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Nadto podkreślenia wymaga, że organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego. Nie sposób również zgodzić się ze skargą kasacyjną, że w rozpoznawanej sprawie miało miejsce naruszenie art. 136 k.p.a. Przepis ten określa granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy, wskazując, że możliwe jest przeprowadzenie przez ten organ dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo dokonanie zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Skarga kasacyjna wiąże zarzut naruszenia tego przepisu z ustaleniem przez organ odwoławczy stanu faktycznego w ramach uzupełnienia dowodów poprzez przeprowadzenie kontroli, tymczasem kontrola obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce [...] miała miejsce w toku postępowania przed organem I instancji. Zarzut naruszenia art. 7 i art. 85 k.p.a. skarga kasacyjna wiąże z błędnym ustaleniem, że obowiązek rozbiórki wiaty nr V nie został wykonany. Zdaniem skarżącego, w żaden sposób organ nie wykazał, że wiata, która znajduje się na tej działce nie jest nowa. Stwierdzić należy, że przeprowadzone w sprawie oględziny dały wszelkie podstawy dla stwierdzenia, iż przedmiotowa wiata usytuowana na działce [...], z pewnymi modyfikacjami, odpowiada tej, której dotyczy obowiązek rozbiórki. Należy przyjąć, że powyżej przytoczona argumentacja służy skarżącemu kasacyjnie do wykazania, iż uzasadnionym pozostawał podniesiony przez niego w toku postępowania egzekucyjnego zarzut oparty na przepisie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. wykonanie nałożonego obowiązku w całości lub części. Podkreślenia wymaga, że to właśnie zobowiązany, podnosząc zarzut oparty na tej przesłance powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ wygasł z powodu wykonania. Takiej okoliczności faktycznej w rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał. Pomimo uczestniczenia w czynnościach kontrolnych, skarżący nie zdołał przekonać organu, że dokonał rozbiórki obiektu, co było celem prowadzonego postępowania. Stwierdzona przez organ w toku oględzin tożsamość znajdującego się na działce [...] obiektu budowlanego z obiektem, którego dotyczył nakaz rozbiórki, nie została skutecznie podważona. Na prawidłowość dokonanych ustaleń nie mogło mieć wpływu powołanie się przez skarżącego na dokonanie zgłoszenia zamiaru budowy wiat rekreacyjnych na działce o nr ewid. [...]. W tym też zakresie należało uznać za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przyjęcie przez organ zgłoszenia zamiaru przeprowadzenia robót budowlanych samo przez się nie mogło podważyć stwierdzenia, że znajdująca się na nieruchomości skarżącego wiata stanowiła obiekt, którego dotyczył nakaz rozbiórki. Nieuzasadniony pozostawał również zarzut naruszenia art. 79 k.p.a. Z uwagi na stawiennictwo skarżącego na przeprowadzoną w dniu [...] października 2013 r. kontrolę, okoliczność niezachowania przez organ terminu wskazanego w art. 79 k.p.a. nie mogła stanowić o istotnej wadliwości postępowania rzutującej na wynik postępowania administracyjnego. Nie można podzielić stwierdzenia o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 85 k.p.a. również wobec jednoznacznych dowodów w postaci chociażby zdjęć załączonych do protokołu kontroli. Gołosłownymi zatem pozostają twierdzenia, że na działce [...] nie znajdowały się żadne obiekty. Zarzut naruszenia art. 121 u.p.e.a. nie znajduje usprawiedliwienia, bowiem przepis ten dotyczy nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Niezrozumiałym natomiast pozostaje zarzut naruszenia art. 136, art. 15 i art. 8 k.p.a. wiązanego przez autora skargi kasacyjnej z nieuzasadnionym "zleceniem przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości organowi I instancji", który nie był zainteresowany prawidłowym przeprowadzeniem postępowania dowodowego. Należy wskazać, że przeprowadzenie postępowania dowodowego jest obowiązkiem organu polegającym na zebraniu ogółu dowodów umożliwiającym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten został przez organ I instancji wykonany prawidłowo. Subiektywne przekonanie skarżącego o intencjonalnym prowadzeniu czynności dowodowych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., nie mogło posłużyć podważeniu wydanych w sprawie postanowień. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie przepisu art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.