IV SA/Wa 408/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi A. F., T. W., M. K., A. K., A. H., J. H., J. H., Z. H., J. K. i W. H. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - Minister Gospodarki postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], L.dz. [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 141 § 2 oraz 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] października 2011 r., nr [...], L. dz. [...]. W uzasadnieniu postanowienia Minister Gospodarki wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], L. dz. [...], Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w związku z art. 124 § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], "w części w jakiej Minister uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul [...] (obecnie [...]), na której znajdowało się przedsiębiorstwo "F." i która to nieruchomość była częścią wskazanego przedsiębiorstwa, została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...])." Od powyższego postanowienia został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Gospodarki ponownie rozpatrując sprawę nie znalazł podstaw do zmiany własnego postanowienia z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], stwierdził na podstawie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., wydanie z naruszeniem prawa następujących orzeczeń: 1. zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F." właśc. O. H. spadkobiercy w W., ul. [...]; 2. zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] kwietnia 1950 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przedsiębiorstwa "F." w W., ul. [...]; 3. orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F." w W., ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., Minister Gospodarki stwierdził m. in. że "zakres oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych odnosi się do przedsiębiorstwa i jego mienia ruchomego. Nie dotyczy natomiast nieruchomości gruntowej, na której przedsiębiorstwo to było zlokalizowane oraz posadowionych na niej budynków i budowli. Wynika to z faktu, że nieruchomość w. położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...] z 1945 r.). Powyższe ustalenie Ministra Gospodarki wynikało z faktu, iż "pismem Urzędu Dzielnicy - Gminy W. [...] z dnia [...].06.1993 r. znak: [...] Ministerstwo Gospodarki zostało poinformowane, że byli właściciele hipoteczni nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w terminie określonym w art. 7 ust. 1 wyżej cytowanego dekretu, w związku z czym grunt przedmiotowej nieruchomości wraz z zabudowaniami na mocy tego dekretu przeszedł na własność Państwa. (...) W świetle powyższego, ocena legalności przejścia zabudowanej nieruchomości gruntowej na własność Państwa nie leży w kompetencji Ministra Gospodarki. Dalej Minister wskazał, że przed rozpatrzeniem merytorycznie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w trybie art. 156 § 1 k.p.a., organ zobowiązany jest m.in. do ustalenia czy z przedmiotowym wnioskiem występuje uprawniony podmiot. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy czym stroną postępowania jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W pojęciu tzw. "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, w ocenie Ministra Gospodarki mieszczą się przesłanki przedmiotowej dopuszczalności wszczęcia postępowania, w tym możliwość rozpoznania żądania w zakresie wykraczającym poza przedmiot rozstrzygnięcia. Z treści ww. art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż przed wszczęciem postępowania organ winien zbadać, po pierwsze czy składający wniosek legitymuje się interesem prawnym do żądania jego wszczęcia, po drugie zaś, czy nawet przy istnieniu po jego stronie tego interesu, brak jest innych uzasadnionych przyczyn, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Z samej istoty postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wynika, iż postępowanie w takiej sprawie może być wszczęte, prowadzone i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej wyłącznie w sytuacji, gdy żądanie strony dotyczy usunięcia z obrotu prawnego wadliwej decyzji administracyjnej w całości lub jej części. Treść żądania strony będzie zatem w każdej sytuacji przesądzającą dla ustalenia, czy postępowanie w tej sprawie może być wszczęte, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny, które to wszczęcie uniemożliwiają. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Minister Gospodarki stwierdził, że żądaniem skarżących jest stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. "w części w jakiej Minister uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul [...] (...) została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Jednakże kwestionowana decyzja takiego rozstrzygnięcia nie zawiera, gdyż przedmiotem jej było stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa wymienionych w niej orzeczeń nacjonalizacyjnych. Minister wskazał, że zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] kwietnia 1950 r., w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad ww. przedsiębiorstwem nie wywoływało skutków rzeczowych, a jedynie ograniczało prawo swobodnego dysponowania przedsiębiorstwem przez jego właściciela i nie oznaczało upaństwowienia przedsiębiorstwa, bądź jakiejkolwiek zmiany stosunków własnościowych. Z kolei orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F.", nie wymieniało określonych składników majątkowych tego przedsiębiorstwa, jego przedmiotem było przedsiębiorstwo jako zorganizowana całość. Orzeczenie to nie obejmowało poszczególnych składników majątkowych, gdyż ich konkretyzacja następowała odrębnym orzeczeniem, wydanym przez właściwego ministra, o zatwierdzeniu protokołu zdawczo-odbiorczego. Mienie takie uznawane było za upaństwowione wraz z przedsiębiorstwem jedynie, gdy właściwy minister zatwierdzający protokół zdawczo-odbiorczy uznał je za integralny składnik przedsiębiorstwa, który został włączony do przedsiębiorstwa przed datą wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. Ponadto Minister Gospodarki powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że w decyzji dotyczącej stwierdzenia nieważności konkretnego orzeczenia, nie mogą znajdować się rozstrzygnięcia nie nawiązujące wprost do tego orzeczenia. W żadnym z orzeczeń, które były oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. nie została wyszczególniona nieruchomość wskazana przez wnioskodawców. Minister Gospodarki orzekając kasacyjnie we wskazanej wyżej decyzji orzekał wyłącznie co do całości orzeczeń. Zawarcie w osnowie decyzji ustalenia, że podlegała przejęciu na własność Państwa nieruchomość położona przy ul. [...] w W., stanowiłoby rozstrzygnięcie co do istoty, w sprawie o przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstwa a takie rozstrzygnięcie w postępowaniu nieważnościowym jest niedopuszczalne. W sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego obowiązuje zasada, że organ administracyjny orzeka wyłącznie kasacyjnie, co oznacza, że nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowanym w tym postępowaniu orzeczeniem. Może jedynie stwierdzić nieważność tego orzeczenia w całości lub w części albo jego niezgodność z prawem, a w braku przesłanek do takiego orzekania, odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia. Nie jest więc władny zmienić ani uzupełnić kontrolowanego orzeczenia ani też uchylając je, orzec jednocześnie co do istoty. Sprawa w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może być merytorycznie rozstrzygana na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rozstrzygana co do istoty tylko wtedy, gdy strona domaga się usunięcia z obrotu prawnego bezprawnego rozstrzygnięcia w całości lub w części, nie zaś wtedy, gdy nie kwestionując zgodności tego rozstrzygnięcia z prawem, domaga się usunięcia decyzji z obrotu w tym zakresie, w jakim organ rozstrzygnięcia nie wydawał. Minister Gospodarki wskazał, że wnioskodawcy nie zarzucają skarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. rażącego naruszenia prawa z powodu uznania przez Ministra Gospodarki orzeczeń nacjonalizacyjnych wydanych w stosunku do przedsiębiorstwa "F. ", za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na tej podstawie Minister Gospodarki wydał również decyzję z dnia [...] października 2001 r., znak: [...] , przyznającą odszkodowanie z tytułu utraconego mienia ww. przedsiębiorstwa. W ocenie wnioskodawców, rozstrzygnięcie to nie obejmuje jednakże całości mienia przedsiębiorstwa. W ocenie Ministra Gospodarki, wnioskodawcy żądając stwierdzenia nieważności decyzji w części, która nie była przedmiotem orzeczenia, mają na celu rozstrzygnięcie w postępowaniu kasacyjnym, co do istoty, co jest niedopuszczalne w tym trybie postępowania. Tym samym żądanie strony nie może być rozważane w ramach rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ orzekający uznał, że brak jest przedmiotu żądania dla zrealizowania którego postępowanie mogło być wszczęte, zgodnie z wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Natomiast, wobec braku w obrocie prawnym decyzji Ministra Gospodarki, która rozstrzygałaby w przedmiocie żądania skarżących, a więc co do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] /obecnie [...] /, na której znajdowała się przedmiotowa fabryka maszyn i kamieni młyńskich, nie jest możliwe, podjecie przez organ orzekający działań w trybie nadzoru na podstawie art. 156 k.p.a. Jeżeli Minister Gospodarki prowadziłby postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. w części w jakiej uznał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., to tym samym podjąłby czynności zmierzające do załatwienia sprawy co do jej istoty. Natomiast organ administracji nie jest władny rozstrzygać o kwestiach dotyczących istoty sprawy, albowiem ocenia tylko kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygane według zasad stosowanych przy kasacji. Dlatego Minister Gospodarki postanowił odmówić wszczęcia postępowania zgodnie z wnioskiem z dnia 5 lipca 2011 r., z uwagi na wystąpienie tzw. innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., tj. niedopuszczalnego żądania zmiany orzeczenia , poprzez orzeczenie co do istoty w postępowaniu kasacyjnym. Minister Gospodarki w decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. przywołał wyłącznie okoliczności prawne i faktyczne, dotyczące nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., wskazane przez Urząd Dzielnicy-Gminy W. [...] w piśmie z dnia 15 czerwca 1993 r., które wskazują, że przedmiotowe nieruchomości gruntowe oraz nieruchomości budynkowe zostały już z dniem [...] listopada 1945 r. przejęte na własność Skarbu Państwa. Zatem mienie to nie mogło w dacie nacjonalizacji przedmiotowej fabryki maszyn i kamieni młyńskich, tj. w dniu 5 lutego 1946 r. ulec ponownemu procesowi upaństwowienia, skoro stanowiło już własność Skarbu Państwa. Tym samym organ uznał, że w dacie nacjonalizacji przedsiębiorstwa, jak i w dacie złożenia wniosków nieważnościowych wnioskodawcy nie byli uprawnieni do opierania swojego interesu prawnego na prawie własności do nieruchomości przy ul. [...] w W. Ponadto organ uznał, że J. K. nie posiada interesu prawnego opartego na materialnoprawnej przesłance, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w domaganiu się żądania stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r., albowiem nie był on stroną skarżonej decyzji, jak również nie wykazał stosownym dokumentem (postanowieniem sadowym stwierdzającym nabycie spadku, bądź aktem notarialnym poświadczającym dziedziczenie), że decyzja ta była skierowana do jego poprzednika prawnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r. wnieśli: A. F., T. W., M. K., A. K., A. H., J. H., J. H., Z. H., J. K., W. H. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. w części w jakiej Minister stwierdził, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] (obecnie [...] ), na której znajdowało się przedsiębiorstwo "F." i która to nieruchomość była częścią wskazanego przedsiębiorstwa, została objęta działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., z uwagi na uznanie przez organ, iż wnioskodawcy żądają stwierdzenia nieważności decyzji w części, która nie była przedmiotem orzeczenia, dążąc w postępowaniu kasacyjnym do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a tym samym żądanie wnioskodawców nie może być rozważane w ramach rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Skarżący zarzucili również zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez osoby będące stronami oraz że nie zachodzą inne uzasadnione przyczyny powodujące, iż postępowanie nie może być wszczęte. W uzasadnieniu skargi, skarżący przytoczyli argumenty na poparcie swojego stanowiska i w konsekwencji wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2011 r. oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Minister Gospodarki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. nr [...] stwierdził, że - zarządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem "F." właśc. O. H. spadkobiercy w W., ul. [...] ; - zarządzenie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] kwietnia 1950 r. w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego przejęcia na własność Państwa na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. przedsiębiorstwa "F." w W., ul [...] ; - orzeczenie Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F." W., ul. [...] ; zostały wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. Minister Gospodarki stwierdził, że zakres oceny legalności decyzji nacjonalizacyjnych odnosi się do przedsiębiorstwa i jego mienia ruchomego. Nie dotyczy natomiast nieruchomości gruntowej, na której przedsiębiorstwo to było zlokalizowane oraz posadowionych na niej budynków i budowli. Wynika to z faktu, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia [...] października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Ponieważ właściciele tej nieruchomości nie złożyli w terminie określonym w art. 7 ust. 1 w/w dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nieruchomość gruntowa wraz z zabudowaniami z mocy dekretu przeszła na własność Państwa. Powyższych ustaleń faktycznych organ dokonał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. Powyższe stwierdzenie organu oznacza, że ocena legalności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] sierpnia 1950 r. w sprawie przejęcia przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa "F." – W., ul. [...] została dokonana jedynie w odniesieniu do przedsiębiorstwa i jego mienia ruchomego. Organ sam stwierdził, że oceną swoją nie objął nieruchomość gruntowej wraz z zabudowaniami, a zatem rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r. nie obejmuje tych składników. Należy wobec powyższego uznać, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. w części w jakiej organ rozstrzygnięcia nie wydał. Domagając się stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie przez siebie sformułowanym faktycznie dążą do rozpoznania sprawy co do jej istoty, co w postępowaniu nieważnościowym jest niedopuszczalne. Skoro brak jest w zakresie żądanym przez skarżących rozstrzygnięcia decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., to faktycznie brak jest przedmiotu, który podlegałby ocenie w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ uznał, że nieruchomość, na której zlokalizowane było znacjonalizowane przedsiębiorstwo podlegała przepisom dekretu z dnia [...] października 1945 r. Skutki prawne wynikające z dekretu zaistniały w stosunku do nieruchomości z mocy prawa w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 21 listopada 1945 r. Wobec powyższego w dniu wejścia w życie ustawy nacjonalizacyjnej, tj. 5 lutego 1946 r. właściciele przedsiębiorstwa nie legitymowali się prawem własności do nieruchomości przy ul. [...] w W. i tym samym skarżący nie mieli interesu prawnego w tym zakresie w sprawie zakończonej decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] czerwca 2000 r. Stąd rozstrzygnięcie to nie dotyczyło nieruchomości jako składnika przedsiębiorstwa. Prawidłowo organ wskazał, że skarżący mogą kwestionować skutki prawne wynikające z dekretu z dnia [...] października 1945 r. w stosunku do nieruchomości wraz z zabudowaniami w odrębnym postępowaniu i przez właściwym do tego organem. Wobec powyższego zasadnie organ uznał, że w sprawie brak jest przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie w jakim wystąpili skarżący, co stanowi przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.