II SA/Wa 1165/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sławomir Fularski (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (WAM) decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. , nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "K.p.a.") oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm., dalej jako "ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP"), po rozpatrzeniu wniosku K.Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w G. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że K.Z. swój wniosek oparł na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj., że zaskarżone decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Prezes WAM wyjaśnił nadto, że rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności organ administracji nie rozpatruje sprawy ponownie merytorycznie, lecz dokonuje oceny, czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 K.p.a. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w G. na podstawie art. 22 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w wykonaniu zobowiązania nałożonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2000 r., sygn. akt II SAB/Gd 2/99, odmówił K.Z. prawa do pobierania równoważnika za brak osobnej kwatery stałej za czas od [...] grudnia 1994 r. do [...] lipca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji zostało podane, że równoważnik pieniężny nie przysługuje żołnierzom, którzy zajmują kwaterę w miejscowości pobliskiej. K.Z. ówcześnie pełnił służbę w Akademii Marynarki Wojskowej w G., a osobną kwaterę stałą zajmował w K. Ww. decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Decyzje te były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt 3II SA/Gd 1707/01, oddalił skargę K.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. W związku z powyższym, organ jest związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. W rezultacie oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Próba stwierdzenia nieważności decyzji rozpoznawanej już wcześniej przez sąd oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem stanowi w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenie sądu. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł K.Z. Odwołujący się podniósł, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby w nowym, odrębnym postępowaniu stwierdzić, iż decyzje Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w G. były wydane z rażącym naruszeniem prawa. W żadnym wypadku, nie może takiej przeszkody stanowić błędny i niesłuszny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r., tym bardziej, że nie zawiera on uzasadnienia. Minister Obrony Narodowej (dalej także jako "organ odwoławczy" lub "Minister") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że przy dokonywaniu oceny zasadności wniosku K.Z. należy wziąć pod uwagę przepis art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, przy czym nie ulega wątpliwości, iż stosownie do brzmienia art. 171 tej ustawy wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W związku z powyższym, mając na względzie rozważania zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, istnieje konieczność wstępnego zbadania przez organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania. Jak bowiem uznał ww. Sąd, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 157 § 3 K.p.a. (obecnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61a § 1 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie, ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu, przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej jest zaś obowiązany rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Minister zauważył, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. nie zawiera uzasadnienia, niemniej jednak porównując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w G. z dnia [...] stycznia 2001 r. uznać należy, iż są one analogiczne z zarzutami zawartymi w skardze K.Z. wniesionej w dniu [...] maja 2001 r. na ww. decyzję z dnia [...] kwietnia 2001 r. W uzupełnieniu tej skargi skarżący podkreślił bowiem, że istota jego sporu z organem kwaterunkowym sprowadza się do interpretacji przepisu art. 22 ust. 6 zawartego w ustawie o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dotyczącego pojęcia "miejscowości pobliskiej". Powołane okoliczności, stanowiące również podstawę wniosku o stwierdzenie nieważności, były już zatem przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy Minister przyjął, że w związku z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt 3II SA/Gd 1707/01 oddalającym skargę K.Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, brak jest podstaw prawnych uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie nieważności decyzji objętych kontrolą ww. wyroku. W tej sytuacji postępowanie zainicjowane wnioskiem K.Z. należało uznać za bezprzedmiotowe i tym samym zaskarżoną decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w G. z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej, należało uchylić i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Skargę na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K.Z. (dalej także jako "skarżący"). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jego zdaniem w przedmiotowej sprawie rażącego naruszenia prawa dopuścił się nie tylko organ decyzyjny, ale również i sąd administracyjny. W wyniku tego zaistniała nieważność postępowania, skutkiem czego niesłuszny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. nie może się ostać. Przedmiotowy wyrok nie powinien zatem w niniejszej sprawie być brany pod uwagę. Tym samym, nie ma też przeszkód do uchylenia błędnych decyzji organów WAM w G. z 2001 r. Rażąco zostały bowiem naruszone zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania procesowego. W ocenie skarżącego spełnione są wymogi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie skarga jest zasadna, bowiem decyzje organów obu instancji są niezgodne z prawem. W sprawie doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na jej wynik. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Obrony Narodowej wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylająca decyzję Prezesa WAM i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z kolei decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organów WAM w G. z dnia [...] stycznia 2001 r. i z dnia [...] kwietnia 2001 r. Organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji z uwagi na fakt, że zostały one już poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. oddalił zaś skargę K.Z. na decyzje organów - Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w G. z dnia [...] stycznia 2001 r. i Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w G. z dnia [...] kwietnia 2001 r. Organ I instancji powołuje się przy tym na art. 153 P.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Organ odwoławczy uchylając z kolei decyzję Prezesa WAM i umarzając postępowanie pierwszej instancji uznał, że zainicjowane przez skarżącego postępowanie o stwierdzenie nieważności w związku z prawomocnym wyrokiem ww. sądu jest bezprzedmiotowe. W ocenie tego organu brak jest bowiem podstaw prawnych uzasadniających wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji objętych kontrolą ww. wyroku. Organ odwoławczy powołuje się przy tym na art. 170 P.p.s.a. oraz na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, podjętą w składzie siedmiu sędziów. Zauważyć należy, że w powyższej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (obecnie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - dopisek Sądu) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w Kodeksie postępowania administracyjnego brak jest przepisu wyłączającego całkowicie lub w odniesieniu do niektórych przesłanek art. 156 § 1 możliwość merytorycznego rozpoznania żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. A contrario spostrzeżenie to prowadzi do wniosku, że ewentualne ograniczenia w tym względzie mogą wynikać tylko z odpowiednich unormowań P.p.s.a. Możność wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już - z wynikiem pozytywnym - zweryfikowana przez sąd administracyjny, podlega wobec tego tylko takim ograniczeniom, które z jednej strony wyznacza zakres dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, z drugiej zaś - fakt korzystania przez kształtujące je wyroki z przymiotu powagi rzeczy osądzonej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że "to w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją". Stosownie bowiem do art. 171 P.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Z kolei art. 170 ww. ustawy stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w uchwale pogląd reprezentowany w doktrynie, "że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". W konsekwencji powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a., czy też postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 § 1 K.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (...). W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji". Mając na uwadze treść ww. uchwały, w ocenie Sądu w niniejszej sprawie istotnym jest, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r., na który to powołują się organy obu instancji, nie zawiera uzasadnienia, gdyż o sporządzenie takiego nie wnioskowały strony. Nie wiadomo więc w jakim zakresie zostały poddane kontroli sądowej decyzje organów WAM w G. z 2001 r. To bowiem w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, to jest ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. W takiej zaś sytuacji jak w niniejszej sprawie - przy braku uzasadnienia wyroku - nie jest możliwe stwierdzenie czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 K.p.a.). Przy braku uzasadnienia, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być więc przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Dlatego też, zdaniem Sądu, rzeczą organu po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która to była już przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, przy jednoczesnym braku sporządzenia uzasadnienia zapadłego orzeczenia, było dokonanie szczegółowej analizy, co było przedmiotem rozstrzygnięcia, jakie zarzuty zostały podnoszone przez stronę w stosunku do kwestionowanej decyzji, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności obecnie wskazanych w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Dopiero bowiem tak dokonana analiza mogła stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem i zasadami postępowania administracyjnego. Powyższego zabrakło jednak zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego. W konsekwencji, również stwierdzenie organu odwoławczego o zaistnieniu przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania w postaci prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. jest nieprawidłowe, nie zostało bowiem poprzedzone należytym badaniem w sprawie. Wydanie zaś prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Tym samym, organ odwoławczy błędnie zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, zobowiązany będzie wziąć pod rozwagę ww. uwagi Sądu, a ponadto winien merytorycznie odnieść się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organów WAM w G. z dnia [...] stycznia 2001 r. i z dnia [...] kwietnia 2001 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku.